民族政策微調(diào)中

“‘3·14’事件出來之后，條例更得到重視，我們爭(zhēng)取12月拿出一個(gè)草案供大家討論。”國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)(下稱國(guó)家民委)政策法規(guī)司副司長(zhǎng)張若璞告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

所謂條例，指的是《城市民族工作條例》(下稱《條例》)。《條例》修訂工作早在2006年立項(xiàng)，經(jīng)過數(shù)次內(nèi)部征求意見。據(jù)張若璞介紹，12月初，國(guó)家民委將召開全國(guó)城市民族工作會(huì)議。如不出意外，《條例》修改稿將在會(huì)后提交國(guó)務(wù)院法制辦，進(jìn)入正式立法程序。

由于民族問題極為敏感，預(yù)計(jì)新《條例》只會(huì)進(jìn)行微小調(diào)整。“國(guó)務(wù)院法制辦也建議不要大動(dòng)，所以會(huì)以修正案的形式，原條款能不動(dòng)，就盡量保留。”張若璞說。

《條例》修改只是個(gè)開始。國(guó)家民委稱，待《條例》修訂完成，同為1993年9月生效的《民族鄉(xiāng)行政工作條例》也將進(jìn)入修訂程序。這意味著，國(guó)家民委擁有解釋權(quán)的兩部行政法規(guī)皆將修訂。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，修訂旨在微調(diào)民族政策，以改進(jìn)民族工作的有效性和針對(duì)性，與城市化下的新形勢(shì)相適應(yīng)。

入口、入土、入寺

此次《條例》修訂，與2008年“3·14”事件，和2009年“7·5”事件有直接聯(lián)系。國(guó)家民委方面稱，“7·5”事件的導(dǎo)火索——韶關(guān)玩具廠斗毆發(fā)生后，廣東民委才了解到轄區(qū)內(nèi)已有數(shù)百名新到維族工人。當(dāng)?shù)毓賳T認(rèn)為，如果民委及早介入，對(duì)少數(shù)民族的生活、飲食習(xí)慣進(jìn)行協(xié)調(diào)，幫助他們?nèi)谌氘?dāng)?shù)厣鐣?huì)，民族摩擦即使難以避免，也不至于特別嚴(yán)重。

該事件也顯示，少數(shù)民族流動(dòng)人口的流入地和流出地之間，缺乏信息交流和協(xié)調(diào)機(jī)制。新《條例》將對(duì)此有明確建議。

現(xiàn)有《條例》制定于1993年。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程加速，少數(shù)民族人口也進(jìn)入此滾滾洪流。據(jù)國(guó)家民委估計(jì)，目前全國(guó)2.2億流動(dòng)人口中，少數(shù)民族約有1200萬，已達(dá)全國(guó)少數(shù)民族總?cè)丝诘?0%以上。“而影響民族關(guān)系的突發(fā)事件，70%以上發(fā)生在城市。”張若璞告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

事實(shí)上，韶關(guān)事件中有組織的務(wù)工人員，占少數(shù)民族流動(dòng)人口的比例極低。張若璞說，“更大規(guī)模的少數(shù)民族流動(dòng)人口，其實(shí)是自發(fā)進(jìn)城的經(jīng)商、務(wù)工人員。比如賣葡萄干的維族、賣首飾的藏族和賣藥的苗族。其中大部分是經(jīng)營(yíng)餐飲業(yè)。這一部分人流動(dòng)性強(qiáng)，最難管理。”

因此，新《條例》將針對(duì)新納入城市的少數(shù)民族制定服務(wù)和管理規(guī)則，并建立權(quán)益保障機(jī)制。在后一方面，目前較突出的問題是穆斯林信仰與既有城市管理體制存在的沖突。民族研究者認(rèn)為，最簡(jiǎn)單的歸納即為“入口、入寺、入土”等問題。

例如，穆斯林教義和習(xí)慣都要求土葬，但城市殯葬原則是就地火化。對(duì)此如何尋找一個(gè)協(xié)調(diào)方案，一直是各地政府頭痛的問題。新《條例》將對(duì)此有所規(guī)定，但因尚未定稿，國(guó)家民委尚無法披露詳情。

在“入口”方面，國(guó)家民委曾花費(fèi)六年時(shí)間，進(jìn)行《清真食品管理?xiàng)l例》調(diào)研、立法。由于“7·5”事件影響，該立法工作擱淺。而現(xiàn)行《條例》相關(guān)規(guī)定顯得滯后。

如《條例》第十八條規(guī)定:“清真飲食服務(wù)企業(yè)承包、租賃時(shí)，一般應(yīng)當(dāng)由有關(guān)少數(shù)民族人員承包或租賃。”一些民族研究者表示，只要在食品的制作、銷售過程中遵循、尊重穆斯林的習(xí)慣，由何種民族人員經(jīng)營(yíng)并不成為問題。此類意見可能會(huì)融入《條例》的修訂。國(guó)家民委已開始和衛(wèi)生部、工商總局一同調(diào)研，將在《條例》修訂之后，發(fā)布一項(xiàng)規(guī)范性文件。

“入寺”問題，已經(jīng)不單單是信仰穆斯林的少數(shù)民族所獨(dú)有。沿海地區(qū)來自中東地區(qū)的商人為數(shù)不少，其宗教生活也將被納入《條例》管理范疇。

國(guó)家民委方面稱，各地方政府已有不少成功經(jīng)驗(yàn)，幫助少數(shù)民族融入城市生活。如武漢市民宗委給幾乎所有少數(shù)民族發(fā)一張聯(lián)系卡，以幫助語言不通的少數(shù)民族正常生活。《條例》將納入該經(jīng)驗(yàn)，并鼓勵(lì)各地方政府創(chuàng)新。

國(guó)家民委方面承認(rèn)，《條例》修訂依然以單向度保護(hù)、扶持少數(shù)民族為主，添設(shè)的懲罰措施也將針對(duì)執(zhí)行保護(hù)政策不力的政府官員。其細(xì)節(jié)不可能完全由該民族條例涵蓋，尚需在各地方政府執(zhí)行中細(xì)化。涉及漢族一方對(duì)少數(shù)民族的尊重、減少歧視，更多仍屬于常識(shí)普及，負(fù)責(zé)的是宣傳、教育等部門，遠(yuǎn)非《條例》能夠規(guī)定。

《條例》將要求各地方政府加大對(duì)少數(shù)民族的勞動(dòng)、生活技能培養(yǎng)。其中，漢語技能培養(yǎng)將是一個(gè)重要方面。但《條例》無法對(duì)等要求相關(guān)部門工作人員進(jìn)行少數(shù)民族語言培訓(xùn)，以便于工作進(jìn)行。此外，如在公務(wù)員考試等政府工作中對(duì)少數(shù)民族的政策傾斜，將依然以原則性提倡為主，無法給出明確的比例要求。

曾參與修訂意見的數(shù)位法學(xué)專家認(rèn)為，原《條例》充滿著“應(yīng)當(dāng)”“重視”“適當(dāng)”等字樣，執(zhí)行力差，缺少處罰機(jī)制，這一問題也將在修訂稿中得到改變。

城市化中的民族區(qū)域自治

1993年《條例》的一個(gè)缺陷，是對(duì)“城市”的定義相對(duì)滯后。當(dāng)時(shí)指的是行政建制的直轄市和市。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)的城市化水平已經(jīng)很高，已容納相當(dāng)規(guī)模的少數(shù)民族流動(dòng)人口。張若璞稱，此次修訂，將考慮實(shí)際情況，擴(kuò)大“城市”范疇，“我們的設(shè)想是，只要是所謂非農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)，就納入進(jìn)來。”

中央民族大學(xué)行政法教授熊文釗認(rèn)為，如此定義仍然不準(zhǔn)確。因?yàn)椤俺鞘小备嗟氖墙?jīng)濟(jì)概念，而非行政概念。因此倒不如制定《城鄉(xiāng)民族工作條例》，將散居的少數(shù)民族都涵蓋進(jìn)來。

幾年前，民委方面曾有設(shè)立“民族自治市”動(dòng)議，因?yàn)橐恍┥贁?shù)民族自治縣已經(jīng)達(dá)到設(shè)立縣級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)。但在中國(guó)憲法框架下，并無“自治市”概念，如需升級(jí)就牽涉到修憲，可行度非常低。根據(jù)現(xiàn)行憲法框架，自治縣升格為縣級(jí)市，原有的針對(duì)少數(shù)民族自治地區(qū)的優(yōu)惠政策，如轉(zhuǎn)移支付地方配套資金比例減少等，也將無法繼續(xù)享受。

最近十年里，少數(shù)民族自治區(qū)域設(shè)立已基本停止。最后一個(gè)設(shè)立的民族自治地區(qū)，是2001年北川羌族自治縣。從數(shù)字上看，少數(shù)民族自治區(qū)域略有減少，已有六個(gè)少數(shù)民族自治縣升格為縣級(jí)市或市轄區(qū)，不具民族自治身份。

與“自治市”類似，“民族鎮(zhèn)”概念在中國(guó)憲法體系中也不存在。“一些民族鄉(xiāng)已經(jīng)沒有了，變成了‘民族鎮(zhèn)’。嚴(yán)格說來，這種稱呼是違法的。這說明《民族鄉(xiāng)工作條例》已嚴(yán)重滯后，這也是為什么要啟動(dòng)修改它的原因。”張若璞對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。

“民族區(qū)域自治”與“共生”

中國(guó)少數(shù)民族與漢族歷來處于大雜居、小聚居狀態(tài)。1949年以后，這種狀況有了較大改變。上世紀(jì)50年代起，民族識(shí)別工作開始。“民族區(qū)域自治”政策在中國(guó)實(shí)施，并被寫入1954年憲法，成為國(guó)家基本政治制度之一。截至21世紀(jì)初，全國(guó)共有民族自治地方行政區(qū)150余個(gè)(區(qū)、州、縣有大量重合)，占全國(guó)國(guó)土面積64%。

在改革開放之前，“階級(jí)矛盾”被認(rèn)為是中國(guó)社會(huì)的主要矛盾，民族關(guān)系相對(duì)緩和。此后，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，貧富分化出現(xiàn)。少數(shù)民族群體大多處在欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

與《財(cái)經(jīng)》記者交流的專家、官員都認(rèn)為，民族問題不是單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠解決，當(dāng)前的法治、行政框架有很大的修改必要。

北大社會(huì)學(xué)系馬戎教授認(rèn)為，應(yīng)該反思中國(guó)的民族政策和法制框架。中國(guó)傳統(tǒng)上并無強(qiáng)烈的民族意識(shí)，“華夷之別”更多強(qiáng)調(diào)其文化差異，其實(shí)具有強(qiáng)大包容性，而不是具有排他性的種族含義，只是近代以來，受西方“民族國(guó)家”思潮影響，民族問題被政治化。在21世紀(jì)，與其強(qiáng)化民族身份意識(shí)，并將其與地域綁定，不如以“族群”代替“民族”，強(qiáng)化在“中華民族”大框架下平等的公民權(quán)利。

事實(shí)上，“民族區(qū)域自治”已是中國(guó)民族法律法規(guī)體系的骨干，要改變“民族區(qū)域自治”難度極大。而且，少數(shù)民族辨識(shí)本是現(xiàn)代國(guó)家的治理需要。隨著全球化時(shí)代到來，尤其是伴隨著經(jīng)濟(jì)狀況改善，少數(shù)民族自覺意識(shí)還會(huì)自然加強(qiáng)。因此，各民族如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“共生”，是此后民族關(guān)系中最為緊迫的問題。而論及“共生”問題，首推城市雜居狀態(tài)下的和平共處。