融資平臺債務定責博弈

牽動各方的地方政府融資平臺債務清查工作，進入確權定責的最后階段。

進入11月，各地銀監局、銀行、融資平臺，以及地方政府和相關部門，將以省(自治區、直轄市、計劃單列市)為單位，進行聯合會談，為融資平臺債務分類定性。

各方需借此機會就融資平臺債務的清理核實達成共識，尤其是風險責任分擔方面達成相對統一意見，為下一步融資平臺債務處理確立基準。相關國有銀行人士透露:“主要工作是根據現金流覆蓋原則和還款來源，敲定貸款的四類風險定性情況，明確今后整改處置方案。”

但由于地方政府融資平臺公司的特殊地位，精準符實地劃分7萬多億元貸款屬性，并非易事。而這僅僅是融資平臺債務清理的第一步。

四方會談

銀監會日前對基層銀監局和各類金融機構下發特急文件，要求在11月15日以前，各地銀監局組織、局領導帶隊，銀行業協會協調轄內銀行、融資平臺和相關政府部門，共同確定融資平臺的債務屬性和規模，作為今后債務管理的基準。

目前，各家銀行根據監管部門要求，將融資平臺貸款初步劃分為四類:整改為公司類貸款、保全分離為公司類貸款、清理回收、仍按平臺貸款處理的貸款。

各地財政局、金融辦今年10月對地方財政的負債情況以及融資平臺債務規模和性質等，進行了統計。審計部門也對部分省市的負債情況進行了調查。

但據天津市政府相關人士透露，整改時間較緊，問題又很復雜，各個部門對債務的認定標準和統計口徑都不太一致，爭議較多。

根據2010年7月30日財政部、發改委、人民銀行和銀監會四部委聯合發布的清理通知，地方財政部門須在10月31日前向四部委上報債務清理核實情況，然后按照區別對待、分類管理的原則進行規范管理，12月31日前向國務院上報。

11月的會談，貸款雙方和地方政府、監管部門將坐在一起，梳理爭議，把貸款分成四類，逐步明確風險承擔人，敲定整改處置方案。這些會談將形成會議紀要，四方備案。

“從目前分類清查情況看，銀行是和政府坐在一起的，把盡量多的項目劃成公司類貸款。”一名大型國有銀行人士透露，這一方面可以減少銀行統計上的高風險融資平臺貸款規模，同時也降低了地方政府政府性債務的負擔。

參與融資平臺組建、融資的銀行人士也表示，“4萬億”刺激下，銀行為了給融資平臺放貸款，放松了對貸款項目虛增現金流的審查，使不少貸款看上去擁有穩定的經營現金流，能夠還本付息，具有商業可持續性，但實質還是地方政府在隱性擔保。

清查中，有不少類似的模糊貸款，其性質介于政府性債務與商業性業務之間，商談空間較大。前述政府人士表示，四方會談時間有限，很難逐筆厘清。

此前，監管部門根據銀行自查數據統計，截至6月末的融資平臺貸款有7.66萬億元，分為三類。其中，第一還款來源不足、必須依靠第二還款來源覆蓋本息的貸款占50%;貸款項目借款主體不合規，財政擔保不合規，或本期償還有嚴重風險的占26%。能夠依靠項目現金流償還本息的貸款僅占24%;

監管部門人士調查還發現，自查中各銀行和基層監管方的執行力度有差異，“有的項目還款能力不夠，但是地方政府大筆一揮，抵押給銀行幾百畝上千畝土地，估值幾百億元。這種情況就要看銀行是不是認真在清理。”因此，銀監會在銀行自查之后，要求主要債權銀行牽頭，組織其他銀行一起對賬，評估貸款風險，核實后分類計提撥備。

11月的會談中，如果貸款被劃為商業可持續的公司類，貸款雙方和負有連帶還款責任的地方政府相關部門，需要簽字確認，今后信貸風險由借貸雙方自擔。如果由非不可抗力因素造成不良貸款，要嚴肅追究三方簽字中貸款行行長責任。

風險集中區

地方就只有這點錢，但是借了那么多款，風險是客觀存在的。問題是風險在什么時候會出現，怎么化解。銀監會主席劉明康9月在內部講話中未雨綢繆道，地方融資平臺貸款大多數為中長期貸款，風險暴露滯后，未來三五年問題才會顯現，當前就要做好準備。

為把握融資平臺潛在風險，銀監會近期要求，銀行建立融資平臺貸款臺賬，明確平臺名單、貸款金額、風險屬性，從今年12月起按季定期報送監管部門。

監管部門還將從今年12月起組織現場檢查和抽查，分類監管融資平臺貸款。對風險較低、整改為公司類的貸款，主要督促銀行查實融資平臺的資本金、還款來源以及抵押擔保的真實性和充足度，監測融資平臺是否能夠規范、可持續運行，確保存量債務能夠足額償還。

除法律和國務院另有規定，此類公司的新增貸款也不得由政府部門和依靠財政撥款的事業單位提供擔保及還款承諾。需保全分離為公司類貸款和清理回收類的融資平臺貸款，將通過項目剝離、公司重組、增加借款主體和擔保主體、追加足值抵質押品、直接回收等措施，完成保全分離和清理回收。

負責信貸資產保全的國有銀行人士表示，雖然預期風險較大，會出現一些不良的狀況，但實際工作中并未出現地方政府融資平臺違約數量上升的現象，目前此類項目清理不多，未來情況還需觀測。

目前，銀行體系有約2萬億元融資平臺貸款，因為借款主體不合規，沒有足額抵、質押擔保等，成為風險集中區。其中，只負責融資、不參與項目建設與經營的“殼公司”融資平臺，將面臨清理改制。

此類貸款成為監管部門監控重點，因其可能產生單方面改變原有債權債務關系、轉嫁償債責任和逃廢債務等問題。監管部門要求，銀行需與相關政府機構明確償債責任，追加足額抵質押品，緩釋風險。對于不符合國務院文件要求、項目沒有足額資產抵押和現金流的，嚴禁新增貸款。

與此同時，監管部門要求銀行對融資平臺貸款提取更高的風險撥備，并重新修訂過于優惠的合同，要求融資平臺分期還貸，每半年一次還本付息，利隨本清，防范風險。

允許爭議

盡管上層文件不斷下發敦促，但據參與整改的銀行人士透露，現在做得最多的就是向融資平臺劃撥股權、土地等資產，增加抵、質押品，緩釋存量風險，但尚未看到融資平臺公司在規范治理、債務約束方面的明顯進展。

對此，熟悉政府思路的人士分析，現在還只是處理問題的一個開始。各部門、機構之間還處于發現問題、達成共識的階段，還需要進一步評估各自的風險承擔能力，分類化解。將來的風險化解、規范治理等，取決于現在的工作成果。但這都需要時間。

融資平臺積弊的形成，也非一朝一夕之功。地方政府融資平臺，原本主要用于承接財政資金和政策性貸款，在2009年應對國際金融危機沖擊時，出現了突發性增長。根據監管部門統計，僅2009年，地方政府就新建了2000多家融資平臺公司，使融資平臺總量超過8000家。同期，融資平臺新增貸款約3萬億元，同比增長70%，是當年貸款平均增速的兩倍多，占當年新增貸款的三分之一。

一名財政系統人士對《財經》記者透露，為了應對國際金融危機的沖擊，2009年上半年有關部門聯合發出信號，支持有條件的地方政府組建投融資平臺發債融資，拓寬配套資金融資渠道。之后，地方政府和銀行就開始集中資源，打造下屬的城投公司、國資公司的融資功能，劃撥土地、園區、公路乃至學校公園等資產做大規模，也將部分財政資金注入其中作為現金流和收入來源。

深諳此道的銀行，拋開“打捆貸款”“銀政合作”種種禁令，與地方政府簽訂各類大額授信協議和打包貸款。為了預防貸款包中的劣質項目風險，銀行往往要求平臺公司承諾用優質項目收益來償還本息，并要求地方財政部門作為最后還款人。

這種模式被銀行稱做“以豐補歉、以肥補瘦”，大量商業貸款進入地方融資平臺。在銀行看來，此類貸款是“非常規”情況下響應政府鼓勵發放的，政府應該為這些項目承擔最后風險。但是地方政府往往只能拿出不具有法律效力的承諾函作為保證，部分只有口頭承諾。

在一名地方人民銀行人士看來，融資平臺貸款動輒十年二十年，而地方政府五年一換屆，有些人就只管借錢花錢，很少考慮對還債的長期安排。2009年各地省、市、縣、區都在設立融資平臺貸款，銀行也難以把握一個地方的總負債，貸款投放太多。目前的清查中，一些地方政府則認為，部分貸款不是財政完全支持的，或者只是項目貸款，或者有些公司經過包裝后已經不屬于融資平臺范疇，不應納入政府承擔的范圍，銀政之間難以達成統一。

不過，也有監管人士認為，各地區的經濟發展和信用情況都不一樣，風險如何確認和分擔，取決于省市的具體債務負擔能力。這不應該由上級部門說了算，應該要銀行自己判斷，由借貸雙方談判來定。

上述天津政府人士介紹，天津的融資平臺最早由國開行設計成立，為滿足風險管理要求，國開行要求財政提供詳細資產負債資料，并專立賬戶檢測財政收支、土地出讓金收入等，貸款不良率都很低。但這兩年商業銀行大量涌入，只要政府出個抵押擔保函，就可以發放貸款，銀行沒法把握政府債務紅線，所以現在分類和談判處理都很難。

劉明康在上述講話中也表示，房地產調控的信貸風險是可以預計和控制的，但是融資平臺未來風險如何，難以預料，最讓人擔憂。

約束地方財政負債

知情人士透露，盡管問題重重，地方融資平臺仍被財政部門看做地方政府投融資體制改革的一種探索，其規范管理可能促進建立一條地方政府債務負擔管理機制，提高地方債務的透明度。

目前，相關部門正根據國務院加強融資平臺管理的文件，要求融資平臺以所擁有的國有資產為限，建立與地方財政之間的“防火墻”，依靠自身信用開展業務。同時，政府還在考慮讓有條件的融資平臺適時披露資產負債情況、項目貸款擔保情況以及資金使用情況，促進透明和規范運作。

一位長期從事地方政府負債籌資的評級公司人士指出，足夠的透明度很關鍵。現在融資平臺受到約束后，地方政府轉而打造產業類國資企業，通過貸款、發債、引入私募資金等方式募資。這類公司更符合發債條件，但所融資金最后如何使用，外界還是沒法監督。

在財政管理方面，財政部門也在研究設置一系列指標，對地方政府負債進行長效約束。這樣可以減少地方政府為了短期內經濟增速而大規模舉債、輕視還款的弊病。具體指標包括國際通行的負債率(債務余額/當地GDP總量)、債務率(債務余額/年度財政總收入)、債務依存度(債務收入/財政支出)、償債準備金率(償債準備金余額/債務余額)等。

長期以來，地方政府舉債擔保受到《預算法》《擔保法》等法律法規的約束，正規融資渠道有限，基層政府自行通過各種變相渠道籌資投資。上世紀90年代末，財政部開始嘗試對地方各級政府債務進行全面統計，主要統計可量化的直接顯性負債和或有顯性負債，隱性債務暫無嚴格約束。

到2004年，國務院發展研究中心宏觀經濟研究部組織的“地方債問題”課題組認為，地方政府的隱性債務風險，已經超過不良資產風險成為威脅中國經濟安全和社會穩定的主要因素。此后，財政部門提出要對地方政府債務集中統一管理，制定科學舉債計劃，將債務收支納入地方預算管理，提高債務信息透明度。

2006年，浙江省發布《浙江省地方政府性債務管理實施暫行辦法》(下稱《辦法》)，嘗試建立一套政府性債務的預警和監督管理體系，約束政府負債。《辦法》設立了負債率、債務率和償債率三個指標，警戒線分別為10%、100%和15%，如果有一個指標達到或超出警戒線，則該基層政府不得再增加新的政府性債務。但從全國來看，由于地方政府多通過興辦投融資實體籌資，各個部門具有舉債權力，缺乏統一科學管理，相關監督體制不完善，債務并沒有得到有效約束。

目前，財政部正與全國人大預算工委組織起草《預算法》的修改稿，試圖解決財政負債的約束監督問題。

參與《預算法》修訂的人士透露，政府債務管理沒有科學統一的口徑和標準，許多債務都沒有納入預算管理之中，政府舉債缺乏約束和控制，多數沒有建立償債機制。新法案將在強化政府債務管理方面做出一定突破，并建立風險預警機制。

上述人士透露，修訂稿擬對中央財政債務實行余額管理，每年需要報請人大批準新增限額。對地方財政，將允許省(自治區、直轄市、計劃單列市)在法律規定或國務院允許之下，舉借一定額度的國內債務用于特定支出，并列入本級財政預算，報本級人大批準。

地方政府建設外部資金主要依賴于銀行信貸。近兩年財政部每年為地方政府代發行2000億元地方政府債作為專項資金，是地方政府舉債的最新嘗試。但是此類債券發行和還本付息都由財政部代辦，并不能反映各地政府的信用差異。它與城投債一樣，并未與地方政府負債管理與規模約束掛鉤。

熟悉財政系統的人士透露，只有先做好地方債務的約束機制、規范管理和透明度建設這三方面的工作，地方政府才能主動負債。但也可以選擇相對成熟的地區先行先試。