略論雍正初年的耗羨歸公政策

摘要清代雍正初年，為了解決財(cái)政虧空，雍正帝決心進(jìn)行財(cái)政改革，實(shí)行耗羨歸公政策。然而，改革遇到重重阻力。在認(rèn)真聽取大臣們的意見和改革試點(diǎn)成功以后，雍正帝果斷決策，決定全面推行耗羨歸公政策。

中圖分類號(hào):K249文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

1 清代初年火耗屢禁不止

清代初年，政府禁止私征火耗，如順治元年有令曰:“禁天下毋得正賦外再加火耗”。順治十八年又議復(fù):“收解之耗費(fèi)宜革”。然而，州縣官吏我行我素，私征如故。康熙十七年規(guī)定:“州縣官剋取火耗、加派私征及司道府循情不報(bào)者，皆革職提問(wèn)，循縱不參之督撫革職。”但已是積重難返，有的地方還出現(xiàn)了“稅輕耗重，數(shù)倍于正額”的情況。

為什么清代初年火耗屢禁不止呢?要想知道個(gè)中原因，必須對(duì)清代的俸祿制度和封建官僚制度有一個(gè)詳細(xì)地了解。清代官俸很少，以地方官為例。如浙江，巡撫年俸一百五十兩、布政使一百五十兩、按察使一百三十兩、道員一百零五兩、知府一百零五兩、知州八十兩、知縣四十五兩。單純靠這一點(diǎn)俸祿，連自身的家人也養(yǎng)活不了。州縣官吏還要花以百計(jì)數(shù)的禮金聘請(qǐng)必需的幕友，打點(diǎn)上司，送往迎來(lái)的費(fèi)用，即便拿出全部俸銀也不夠。而州縣官員，有的來(lái)自科舉，有的來(lái)自捐納，有的來(lái)自恩蔭。他們做官的重要目的就是獲得更多的銀子，當(dāng)然不能滿足于如此之少的俸祿。所以，州縣官員征收耗羨，然后向上司以節(jié)禮、壽禮等形式轉(zhuǎn)進(jìn)。而地方官員則以飯食費(fèi)、部費(fèi)的形式再向清朝的中央官員轉(zhuǎn)進(jìn)，這樣就形成了一種以耗羨為主體的財(cái)政分配機(jī)制。由此可見，征收耗羨有其合理性和必然性，這也是清廷禁止火耗私征失敗的一個(gè)重要原因。

康熙四十八年，清廷對(duì)征收一定數(shù)額的耗羨予以默認(rèn):“州縣官只取一分耗羨，此外不取，便稱好官。”火耗不能取締，州縣官必然會(huì)利用禁令的松弛而濫征。而火耗的加重征收，必然會(huì)導(dǎo)致吏治敗壞、國(guó)庫(kù)虧空、農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。

2 耗羨歸公政策的逐漸形成

面對(duì)嚴(yán)峻的形勢(shì)，如何解決呢?有人提出將火耗合法化。由于康熙帝奉行“不生事”的原則，所以直到康熙五十七年時(shí)仍然顧慮重重，不許公開征收火耗。康熙四十年二月，彭鵬為了解決廣西私派問(wèn)題，請(qǐng)求“于征糧之內(nèi)，明加收一火耗，一切陋規(guī)概行停止”。結(jié)果“加派嚴(yán)行禁止，明收火耗不準(zhǔn)行”。康熙五十七年二月，江西巡撫白潢“謂定火耗數(shù)目，揭示州縣，于定數(shù)之外多取者，即行參奏”。但康熙帝認(rèn)為“若將火耗明定額數(shù)，人無(wú)忌憚，愈至濫取。伊等所奏發(fā)還。”

然而，客觀形勢(shì)的發(fā)展使耗羨歸公又不得不實(shí)行。從康熙五十四年到六十一年二月，各直省乃虧空銀九百一十三萬(wàn)兩，米谷二百四十二萬(wàn)余石。如何彌補(bǔ)嚴(yán)重的虧空?在當(dāng)時(shí)情況下，捐納是唯一合法的渠道。由于虧空數(shù)目巨大，一些官員不得不尋求其他途徑，許多人把目光盯上了耗羨。可見，導(dǎo)致耗羨歸公的直接原因在于彌補(bǔ)康熙末年日益嚴(yán)重的虧空。

康熙五十八年四月，山東巡撫李樹德提出了以征耗羨彌補(bǔ)虧空的方案:“令州縣各官于所得加一錢三分耗羨內(nèi)捐出一分三厘解司存貯，每年約有銀四萬(wàn)三千余兩，即以此彌補(bǔ)各案之虧空與歷年之流抵，不過(guò)三年半悉皆完結(jié)而全無(wú)虧空。”對(duì)此，康熙帝認(rèn)為這是一個(gè)可行的方案，但由于朝中大臣的反對(duì)而沒(méi)有結(jié)果。

雍正帝即位后，為了振興國(guó)家，必須把整理財(cái)政、清查賦稅放在非常重要的地位。于是，雍正帝在掌權(quán)后的一個(gè)月，給戶部下達(dá)了全面清查錢糧的命令，明確規(guī)定了地方上清理錢糧的方針、政策和注意事項(xiàng)。雍正帝決心很大，他對(duì)主持清查錢糧的怡親王允祥說(shuō):“爾若不能清查，朕必另遣大臣，若大臣再不能清查，朕必親自查出”。在雍正帝的推動(dòng)下，開展了一場(chǎng)自上而下地、自內(nèi)而外地懲辦貪官和清理虧空的斗爭(zhēng)。

為了使贓官退出贓銀，雍正帝主要采取了抄家籍沒(méi)的手段。蘇州織造李煦虧空銀三十八萬(wàn)兩，抄家賠償。與抄家同樣重要的手段的罷官，凡是貪官，一經(jīng)被人告發(fā)，就革職離任，不許再象以往那樣留任以彌補(bǔ)虧空。雍正帝嚴(yán)厲打擊貪官，被罷官的人很多。雍正三年，湖南巡撫魏廷珍奏稱，該省官員“參劾已大半”，表示再查出舞弊，繼續(xù)參劾。

使用這些辦法，清查了三年，取得了一定效果。各省清償了一部分虧空，有的省做得比較徹底。如直隸總督李維鈞在雍正二年報(bào)告，該省虧欠銀四十一萬(wàn)兩，到本年六月已完二十萬(wàn)兩，下余二十一萬(wàn)兩，明年可以償清。

雍正元年三月，署理河南巡撫嵇曾筠上折提出了以耗羨彌補(bǔ)虧空的辦法:“錢糧耗羨酌留十分之三給令養(yǎng)廉，所有余耗俱隨正項(xiàng)，每月委員拆散解藩庫(kù)以補(bǔ)欠項(xiàng)，少二千兩以上者約一年可補(bǔ)，四千兩以上者二年可補(bǔ)，總為數(shù)不等，三年之內(nèi)可冀補(bǔ)足。”雍正元年五月十五日，湖廣總督楊宗仁上折提出了耗羨歸公的建議:“今自元年起，一切官役俸工俱照額編支領(lǐng)。再令州縣于加一耗羨內(nèi)，節(jié)省二分，解交藩司，以充公事之費(fèi)，此外絲毫不許派捐。”雍正帝看過(guò)他的奏折，立即表示贊同:“此奏深合朕意懷，可謂是當(dāng)之至。”

雍正元年十一月，山西巡撫諾岷提出了一套具體可行的辦法。雍正帝極為贊許:“山西通省虧空、諸務(wù)廢弛，今諾岷到任方半年料理清楚，錢糧分厘皆有著落，實(shí)可謂稱天下?lián)岢贾兄谝徽咭病！庇赫酆芨吲d，批準(zhǔn)他在山西實(shí)行。

雍正二年年初，河南巡撫石文焯奏:“各州縣耗羨每?jī)杉s一錢三分，全省共四十萬(wàn)兩有余，除各官養(yǎng)廉及各項(xiàng)雜用公費(fèi)外，可余十六萬(wàn)余兩，解貯司庫(kù)，供彌補(bǔ)歷年虧空之用。”雍正帝看到這個(gè)奏折，在朱批中表示贊賞:“此奏才見著實(shí)，非從前泛泛浮詞可比，封疆大吏，原應(yīng)如此通盤合算，如何抵項(xiàng)，如何補(bǔ)苴，若干作為養(yǎng)廉若干作為公用，說(shuō)得通，行得去，人心既服，事亦不誤，朕自然批個(gè)是字”。在雍正帝的大力支持下，山西、河南首先實(shí)行耗羨歸公的改革。

3 關(guān)于耗羨歸公的爭(zhēng)論及其全面推行

雍正帝想推廣諾岷的辦法，然而，事情并不那么簡(jiǎn)單。

雍正二年，御史劉燦上折反對(duì)山西等省的耗羨歸公。劉燦說(shuō)，皇上新即位，嚴(yán)禁耗羨。百姓聞之，莫不欣然愿望，謂火耗自此輕矣，不想外省督撫卻自定加二。“請(qǐng)飭行巡撫，今年春夏兩季火耗不可于別項(xiàng)動(dòng)用，即將各省無(wú)著虧空，無(wú)論多寡，總以此盡行抵銷訖，其有著落者，即按其多寡，正其罪而銷其案，不能使累及百姓，而于火耗仍嚴(yán)行禁止。”

山西布政使高成齡上折反駁，并闡述了耗羨歸公的必要性和種種好處。在接到高成齡的奏折后，雍正帝發(fā)布上諭:“此事著總理事務(wù)王大臣九卿詹事科道平心靜氣秉公持正會(huì)議，少有一毫挾私尚氣、阻撓不公者，國(guó)法具在，斷不寬宥!各出己見，明白速議具奏，如不能畫一，不妨兩議三議皆可。”總理事務(wù)王大臣九卿進(jìn)行了討論，他們將眾大臣的意見歸納為四點(diǎn)，實(shí)際上對(duì)耗羨歸公進(jìn)行抵制。雍正帝發(fā)出上諭，批評(píng)眾臣“見識(shí)淺小”，不懂得耗羨歸公的必要性。經(jīng)過(guò)這次會(huì)議后，眾大臣看清了雍正帝的態(tài)度，紛紛效法實(shí)行耗羨歸公，并在實(shí)踐中解決了耗羨重等問(wèn)題。

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