公務員行政法律責任免除的程序

摘要公務員行政法律責任免除的法律規定只有通過具體的程序規則才能夠實施，才能保障行政法律責任免除規定的執行，從而真正實現其立法目的。公務員行政法律責任免除意味著公務員不承擔行政法律責任，程序的缺失可能導致嚴重的后果，因此本文著重對公務員行政法律責任免除的程序進行分析。

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A

1 公務員行政法律責任免除程序的缺失

馬克思認為，程序是“法律的生命形式，因而也是法律的內部生命的表現?！雹傥覈m已有眾多法規規章對公務員行政法律責任免除作出了規定，但對行政法律責任免除的程序并未作出規定。這就難免使行政法律責任免除認定主體在行使權力過程中不按程序行使權力，也使責任主體在行政法律責任免除過程中有可乘之機，不利于立法目的的真正實現。公務員行政法律責任免除的法律規定只有通過具體的程序規則才能得以實施，才能保障行政法律責任免除規定的貫徹執行，從而真正實現其立法目的。我國素有重實體、輕程序的傳統，但由于現代社會經濟發展迅速，科技發展日新月異、社會生活變化異常迅速，成文法固有的局限性使實體法很難迅速地反映變化的社會經濟情況，因此實體法出現漏洞甚至出現某些不公正現象是難以避免的。在此情況下，需要依循正當的程序正確地解釋并適用法律，程序的作用日益凸顯。尤其在行政法律責任免除制度中，程序肩負著更嚴峻的使命。由于公務員行政法律責任免除意味著公務員不承擔行政法律責任，程序的缺失可能導致嚴重的后果:一則可能為意欲逃避責任的公務員提供機會;二則可能出現相同案由但不同結果的情況;三則很難使責任承擔主體和公眾信服。

2 公務員行政法律責任免除程序的立法設想

現行立法中沒有對公務員行政法律責任免除的程序作出規定，立法者可能是基于以下考慮:由于公務員行政法律責任免除的認定主體和責任追究主體是一致的，所以公務員行政法律責任免除的程序也應當與公務員行政法律責任追究程序相一致。筆者認為，從節約立法資源，易于實踐操作的角度分析，這種考慮有一定的道理。但是，在現行立法中并沒有明確規定公務員行政法律責任免除與行政法律責任追究適用同一程序。因此對公務員行政法律責任免除程序的研究依然十分必要。

關于公務員行政法律責任免除適用的程序，有兩種立法選擇。第一種即在現行立法中明確規定公務員行政法律責任免除與公務員行政法律責任追究適用同一套程序?？梢栽谛姓韶熑蚊獬掠蓷l款之下設置一個條款，規定“免除責任的程序依照追究責任的程序進行”。第二種即公務員行政法律責任免除的程序與追究責任的程序并行，兩者是并列的關系，各為一套獨立的程序。也即公務員行政法律責任免除從事前、事中到事后程序都單獨設定。權衡這兩種立法選擇，公務員行政法律責任免除是在追究其行政法律責任的過程中進行的，責任追究和免除在程序上必定存在重疊交叉。若將公務員行政法律責任免除程序單獨設定，難免會出現與追究責任程序相同的內容，對同一內容進行兩次立法是對立法資源的浪費。而且，責任追究主體對同一案件執行兩次相同的程序也是對執法資源的浪費。因此，筆者傾向于公務員行政法律責任免除與公務員行政法律責任追究適用同一程序。但是，現實中行政法律責任追究不力的執法狀況使公眾對行政法律責任追究產生了不信任感，因此行政法律責任免除不能濫用。為了嚴格規范公務員行政法律責任免除，筆者認為，公務員行政法律責任免除程序應當更加嚴格。筆者選取幾個有代表性的程序進行分析。

3 公務員行政法律責任免除的程序

3.1 公務員行政法律責任免除立案程序

在追究公務員行政法律責任的過程中發現公務員符合法定的免責條件就應當轉入行政法律責任免除程序。立案是行政法律責任免除程序的啟動程序。即使在追究責任程序開始時已經立案，但是免除責任程序并非追究責任程序的必經階段，因此有必要予以重新立案，以有利于公眾了解行政法律責任免除的情況，并對公務員行政法律責任免除進行監督。一旦立案，表明行政法律責任免除程序開始，也確定了行政法律責任免除認定主體對本案有進一步調查和決定的權力。行政法律責任免除立案應嚴格按照程序進行。筆者認為，行政法律責任免除的立案可以依職權啟動，也可以依責任主體申請啟動。公務員行政法律責任免除認定主體在調查公務員行政法律責任時，若發現其符合法定的行政法律責任免除條件，應予以立案進而轉入行政法律責任免除程序。或者在追究公務員行政法律責任的過程中公務員認為自己符合法定的行政法律責任免除條件，向行政法律責任免除認定主體提出免除其行政法律責任的申請。無論是依職權啟動，還是依申請啟動，行政法律責任免除的立案都應當通過一定的法律文書形式表現出來。正確填寫《立案報告》是立案的必經程序?！读笀蟾妗窇岢龀浞值牧咐碛珊拖嚓P的依據。對于依申請啟動的行政法律責任免除，行政法律責任免除認定主體對《立案報告》認為事實清楚、立案根據可靠的，應落實到具體的辦案人員，由具體的負責人查處。對于經審查不予立案的，應以書面形式通知利害關系人。對于依職權啟動的行政法律責任免除，行政法律責任免除認定主體自行填寫《立案報告》。

對于經審查應當立案但不屬于本行政法律責任免除認定主體管轄的，應當將有關材料轉送給有管轄權的行政法律責任免除認定主體并通知利害關系人，不能以自己無管轄權為由而拒之不理。

3.2 公務員行政法律責任免除調查程序

“調查的目的，一個是為了保護公民的權益，使公民對政府計劃采取的決定有陳述意見的機會;二是為了在作出決定前掌握情況，平衡各方面互相沖突的利益，以便作出更符合實際的決定?！雹谡{查往往是公務員行政法律責任免除決定作出的前提。沒有調查，行政法律責任免除認定主體作出的處理決定不僅在實體上由于沒有充分的事實根據的支撐而可能出現錯誤，而且在程序上也屬違法。以下是對調查中的幾個主要步驟進行分析:

第一，事前通知。行政法律責任免除認定主體在調查前應當事前通知利害關系人。事前通知是調查的一個前奏。事前通知表現為:(1)在命令當事人到場陳述或提供文書、物品等資料之前，應以書面或口頭形式通知當事人，以便讓當事人有一個準備時間。(2)行政主體在進行實地檢查、勘驗等之前，除非情況緊急或事先通知將會影響檢查、勘驗等目的之外，應通知當事人。③

第二，表明身份。公務員行政法律責任免除認定主體在調查時應當表明身份。表明身份是指調查主體在進行調查時，應主動向對方當事人出示有效的身份證明，以證明其所具有的進行調查的主體資格和行為資格。表明身份在全世界范圍內基本上己是一種共識性要求。④例如1964年《日本行政程序法草案》第一章“總則”第三節“調查”的第26條第2款就規定:行政機關之職員為進入檢查時，應攜帶其身份證件，并將其提出于關系人。我國《行政處罰法》第37條、《稅收征管法》第59條、《公安機關辦理行政案件程序規定》第37條、《公安派出所執勤執法上作規范》第78條等都對“表明身份”作出了規定。

第三，收集信息。調查人員在進行調查過程中要全面收集信息，既調查對當事人不利的事實，也應調查對當事人有利的事實。收集信息的方法必須合法、得當。同時，不得使用法律所禁止的方法收集信息，例如以非法訊問、違反特別的保密規定、違反秘密通訊自由或法律禁止加以利用而為之等方法強行收集信息。⑤并且要求調查的方法遵循行政法上的比例原則。⑥

3.3 公務員行政法律責任免除聽證程序

公務員行政法律責任免除，一方面關系到違法公務員是否承擔責任，另一方面關系到受害人的權益保障問題。因此，有必要將聽政程序引入公務員行政法律責任免除領域。聽證程序“對于行政機關而言，實質是要求行政機關履行職能實現法律授權的目的時應當有一個正當合理的程序;從保護公民合法權益而言，則表現為在行政機關行使權力作出行政行為對行政相對人發生效力之前，就應當提供某種程序的保障，就應當賦予行政相對人以某種程序上的權利，使之通過對程序上權利的行使來維護自己的合法權益?！雹呗犝绦蚴潜ＷC公務員行政法律責任免除決定正確、合法的重要條件，也是保護當事公務員合法權益的重要措施。例如，作為公務員行政法律責任免除事由之一的“責任主體無過錯”意味著損害的產生可能是由相對人或者第三人的過錯或行為引起的?；诠c公開原則的要求，應該賦予行政相對人、第三人以陳述和申辯的機會。在聽證程序中，主持人聽取雙方的陳述，雙方也可以針對爭點進行辯論，就自己有無過錯進行舉證，必要時還可以與證人質證。這樣，雙方的證據在聽證中不僅都得到了充分的展現，而且也就其真實性和關聯性進行了討論。在此基礎上，公務員行政法律責任免除認定主體對案件的認識和把握更加全面、客觀和準確，從而為作出正確、合法的免責決定奠定了堅實的基礎。

聽證程序從某種意義上講也是受害人的參與程序。長期以來，我國對公務員行政法律的追究一直是在一種封閉的狀態下運行的，對公務員的行政處分被視為行政機關的內部事務，完全由行政機關自己決定。即使是違法行為的受害人，也只能依法要求有關的行政機關承擔一定的法律責任，而不能發動行政處分程序，追究違法公務員的行政法律責任。然而，實踐證明，在某些場合，僅僅由行政機關對公務員實施的違法行為承擔一定的賠償責任不足以平息受害人的不滿情緒。有些受害人甚至并不在意行政機關是否給予賠償，他們最大的愿望是要看到直接侵害其合法權益的公務員受到法律的追究和懲罰。⑧一旦在沒有使受害人參與的情況下即免除了公務員的行政法律責任，無論這種結果客觀上是否公正合理，受害人都可能懷疑法律的公正性，從而增加內心的不滿情緒。因此，采取聽證的方式使受害有機會直接參與致害公務員行政法律責任免除的過程，可以使其感到受到了尊重和公正地對待，即使最后的結果與其主管愿望不相符合，也可以在一定程度上平息其不滿情緒。因此，聽證程序有利于平息受害人的不滿情緒，維護社會的穩定。

3.4 公務員行政法律責任免除決定公告程序

在現行的行政處分制度中，行政機關作出行政處分決定后，通常只需通知受處分公務人員本人及其所在單位，少數情況下也會在一定范圍內通報處分決定。也就是說，對公務人員的行政處分一般不必向社會公布。實踐中，公務員行政法律責任免除的決定更不會向社會公布。筆者認為，目前這種做法需要加以改變，行政法律責任免除認定主體作出的免責決定除了應送達有關當事人之外，還應通過適當方式向社會公告。公告的范圍一般應與免責公務人員所在單位的地域管轄范圍相同。⑨如此規定，有利于加強對公務員行政法律責任免除的監督，也有利于利害關系人對責任免除決定不服及時尋求救濟。同時這也是公務員行政法律責任免除公開原則的要求。

本文系天津師范大學青年基金項目《公務員行政法律責任免除理論問題研究》階段性成果

注釋

①馬克思.馬克思恩格斯全集(第1卷).人民出版社，1956:178.

②王名揚.英國行政法.中國政法大學出版社，1987:123.

③楊海坤.跨入21世紀的中國行政法學.中國人事出版社，2000:442.

④參見石東坡.對行政程序立法的基本原則和制度選擇.法學論壇，2001(2).

⑤林錫堯.行政程序上職權調查主義.當代公法理論.月旦出版公司，1993:326.

⑥洪文玲.論行政調查.行政法爭議問題研究.五南圖書出版有限公司，2000:750.

⑦張春生，袁吉亮.行政程序法的指導思想及核心內容的探討.中國法學，1991(4).

⑧姚銳敏，易鳳蘭.違法行政及其法律責任研究.中國方正出版社，2000:403-404.

⑨姚銳敏，易鳳蘭.違法行政及其法律責任研究.中國方正出版社，2000:409.