西方國家企業型政府的經驗及其借鑒

摘要企業型政府作為一種新的政府改革范式，是公共行政改革過程中運用企業家精神和企業理論來改造傳統官僚制政府的動作方式，使其具有顧客至上、成本意識和創新精神的政府。從現實來看，以美國政府為代表的許多西方國家已將這一理論與本國的具體國情相結合進行嘗試，并取得了理想的成果。由于市場化程度不高及第三部門發育不良，在我國實行企業型政府還存在著諸多問題。因此需要借鑒西方國家的成功經驗來推進我國企業型政府的建設。

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20世紀80年代，由于各國政府在不程度上所面臨的財政、管理和信任危機，導致西方許多發達國家都先后進行了大規模的政府行政改革，奧斯本等人提出的企業型政府理論應運而生。企業型政府是一種區別于官僚制政府、具有企業顧客至上、成本意識和創新動力理念的政府。其核心特質在于創新，在于為“顧客”服務，在于講求成本效率。我國尚處于經濟轉型時期，建立企業型政府還存在許多問題。因此，西方國家的成功經驗對我國有著重大啟示。

1 西方國家建立企業型政府的經驗

自20世紀80年代以來，為迎接全球化、信息化、國際競爭加劇的挑戰以及擺脫財政困境和提高政府效率，世界各國相繼掀起了政府改革的熱潮。在這場聲勢浩大的政府改革運動中，英國的撒切爾政府和美國的里根政府開始實施“以市場為基礎的”政府“企業化”改革，走在了行政改革的最前沿。他們提出了以下途徑作為建立企業型政府的行動方向。

1.1 政府的職能:掌舵而不是劃槳

政府的重要職責在于規劃遠景、確定問題的范圍和性質，并從中擔任催化劑的角色，而實際工作則交由民間來執行。也就是說，提供服務并非政府之義務，保證服務得以提供才是政府的根本。但是，現代官僚制政府將直接服務與間接服務、掌舵與劃槳集于一身，陷入公共物品供給效率、效能、質量低下的困境。為了擺脫這種困境，企業型政府開始轉向一種把掌舵和劃槳分開的體制。該體制的采用，對西方發達國家在公共部門機構精簡、工作效率的提高、具有更大的靈活性方面取得了不錯的成效。

1.2 建立非壟斷的競爭型政府

西方各國為了打破政府提供公共服務的壟斷性，主張力改傳統的公共服務提供主體的單一性，在公共部門引入競爭機制，把公共性企業的資產出售給私營部門，或通過轉讓股份、出售股票等方式交給私營企業，或通過招標、簽訂合同等形式把公共部門擁有的各種經營和服務活動轉移到私營部門，實行公共服務供給主體的多元化。這樣不僅為公民提供了公共選擇權、降低公共服務的成本、激勵創新精神，而且還提高了公共管理的績效。在引入私營方式方面，英國公共管理比較超前，從20世紀80年代起，他們就通過股票交易所向社會公民發行股票，讓公民占有國有公共事業的股份，對一些規模較小的事業單位，將其資產整體出售給私人企業等，并將公共服務項目通過招標的形式，直接投放市場。

1.3 創建分權化的政府

隨著各地方政府能力的提高、集權化的政府管理的弊端逐漸顯露出來，西方國家各政府都在努力把權力下放給實際工作的人，使政府更加貼近民眾、提高效率、最大限度地吸收公民和基層公務員的參與決策。美國政府的分權在80年代體現為里根政府推行的新聯邦主義;在90年代則主要體現為克林頓政府推動的放松規制改革實踐。英國的“下一步”行動方案中也是一個非常突出的例子。在“下一步”行動方案的報告中建議在部門內部設立“執行機構”履行政府的政策執行和服務提供職能，使部門的下屬機構獲得充分的自主權，有利于管理者發揮主動性和創造性，在政策執行和服務提供方面實現效益最大化。

1.4 建立“顧客導向”的政府

自20世紀90年代英國梅杰政府提出把公民視為“顧客”及以“顧客”為中心的觀點以來，世界各國及地區諸如美國、歐洲大陸各國、馬來西亞、香港、澳門等地的政府都紛紛推行以顧客為導向的改革計劃。西方發達國家強調以“顧客”為中心，的確克服了公共服務供給方面存在的諸多問題，改善了公共服務品質，提升了行政效率，提高了回應市民訴求的能力。其具體內容有:提供回應性服務，通過調查、傾聽公民(顧客)對公共服務的意見，測量其滿意度，并且給公民(顧客)提供“以腳投票”即自由選擇服務機構的機會;建立方便有效的投訴受理機制等等。

2 我國建立企業型政府的障礙

中國的政府管理體制形成于高度集權的計劃經濟時期，在很長時期內，各級政府一直都是無所不包的“全能性”的政府。改革開放后，開始了由計劃經濟向市場經濟的轉變，政府的職能范圍、干預經濟的方式和程度也發生了重大的變化，但從總體上來說，與市場經濟體制，尤其是與信息化、全球化、民主化之要求的“新公共管理”之間還存在著巨大的差距。所以，在我國建立企業型政府還具有以下幾個方面的障礙。

2.1 市場、第三部門發育不成熟

西方公共事業之所以得到較大的發展，有兩個重要條件:一是公共事業市場化程度較高;二是第三部門較為發達，且形式多樣、功能廣。它們主要致力于社會服務和管理，彌補政府和企業這兩種資源配置體制的不足，承擔大量政府部門做不好而企業又不愿做的事情。反觀我國，改革開放以來雖市場化程度在一定程度得到快速的發展、第三部門在數量和質量上都有較快的提升，但總體上看水平仍然不高。這主要表現在:市場主體發育不充分、市場體系不健全、市場服務體系不健全。而我國的非營利組織的數量雖然非常可觀，但總體質量偏低。它長期存在缺乏獨立性、管理制度不健全、人力資源嚴重不足以及資金短缺等問題，這又造成其能力低下、服務效率和質量不高以及缺乏變革的動力機制等一系列問題。

2.2 權力過于集中，難以建立扁平化組織

權力過于集中是中國行政管理體制的總病根。一方面行政權力過分集中于各級黨委;另一方面，贏利組織、非贏利組織及公民的權力又過分集中于政府。政府大包大攬，成了“既掌舵又劃槳”的政府，管了許多不該管、管不了、管不好的事。在這種高度集權的體制下，建立扁平化組織的困境主要有三點:首先，組織結構的扁平化意味著權力的下移，在傳統的金字塔型權力組織中，權力色彩相當濃厚。從“經濟人”角度來說，行政組織中的權力擁有者出于自利的考慮，很可能會抵制改革。其次，為實現行政組織的扁平化必須精簡政府機構，合并或撤銷一部分中間部門，裁撤一些不必要的副職。如何實現政府的“瘦身”是中國改革面臨的一個重大問題。最后，技術方面的障礙。組織扁平化對技術，尤其是電子信息技術的要求很高。而我國的電子政務還處于起步階段，近年來雖取得了一些進展，但整體上基礎還很薄弱，水平還比較低，無法滿足企業型政府處理信息的要求。

2.3 官本位意識濃厚，服務意識嚴重缺失

盡管我們早已提出我國政府的宗旨是全心全意為人民服務，但由于受高度集權的經濟體制的影響，使得政府及其官員的官本位意識、權力意識十分濃厚，而服務意識卻極為淡薄。一方面，許多公共組織根本就不清楚自己的服務的對象，完全是個“顧客盲”。在一些官僚心目中，住房和城市發展部的服務對象是房地開發商，而不是需要住房的居民;教育行政機關的服務對象是大學、中學、小學的校長和教師，而不是接受教育的學生等等。另一方面，由于受官本位、權力本位的影響，我國政府其及官員都是充當“父母官”，他們習慣于從自身的角度來考慮問題，習慣于命令服從及控制。在這種情況下，政府官員服務意識的缺失也是非常可能的。

3 在我國建立企業型政府的幾點建議

由于中國與西方國家在政治、經濟、文化等重要因素上存在巨大偏差，各國行政改革的直接動因、理論基礎、路徑選擇都是不同的。因此，當我們借鑒西方國家的經驗來塑造企業型政府時，必須需要將其中的“外國氣體蒸餾掉”，避免生搬硬套的現象。以下幾點建議是在借鑒西方國家成功經驗下結合本國的特點所提出來的:

3.1 充分發展市場與第三部門

一方面，在政府與市場關系的調整上，必須徹底改變“強政府、弱市場”的格局，充分發揮市場的作用，凡市場機制可以提供和配置的公共物品的生產和服務都應放給市場，政府只需制定游戲規則及起監督作用，要從“全能型”的角色中走出來。并且，對于保留在政府手中的行政權力要加以制約和監督，條件成熟時，可按照企業型政府模式，將壟斷的、單一的公共物品及服務主體分解成有競爭的多元化的主體，政府再成為其中的“掌舵者”和“催化劑”;另一方面，我國“第三部門”的發展無疑具有重要的意義。但必須注意幾個問題。首先，應轉變觀念，對“第三部門”有一個正確認識，為其發展創造條件。其次，對“第三部門”的政策要進行調整與改革。我國絕大多數的行業協會、志愿者組織都屬于官辦型，獨立于政府之外的非營利組織只局限于一些娛樂性社團，作用相當有限。再次，加強“第三部門”的職業化和專業化。

3.2 藉扁平化結構促使權力下移

多層級組織結構，是中國計劃經濟體制層層節制的產物，在宏觀上和微觀上都普遍存在。宏觀上，中國目前的層次由中央、省、市、縣、鄉5級構成，基本上都是采用地區建制或省管市、市管縣、縣管鄉的體制。這種多層次的管理層級不僅容易造成信息的失真失落、權力過分集中在尖端，而且還導致效率的低下。因此，在目前的條件下，我國實行市縣分治、由省直接管理市或縣的體制，將地級市所具有的權力絕大部分下移給基層的縣、鄉兩級政府。這樣可以使各地方政府更有效地制定和采取適合本地區的政策，避免“一刀切”;有利于減少管理層次、縮短信息傳遞時間、提高管理效率;有利于使各地區政府間的相互競爭，形成活力等。

3.3 構建公共倫理道德規范，強化政府的服務意識

各級政府官員是實施公共權力的主體。因此，政府官員的價值取向、道德情操和精神面貌對他們的工作業績的優劣有直接的影響。而我國的高度集權體制使得政府官員普遍存在著“官本位”、“權力本位”的意識而缺乏服務意識，以至常常出現“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的事情。首先，必須建立一套公共倫理道德體系，轉換政府官員的思想，從而加強他們的服務意識。其次，政府應該以創造民眾利益、服務民眾為目的，從市場的觀點來看，就是針對顧客的需要來提供服務。現階段，我國公共管理正處于改革、發展過程之中，“服務質量承諾”須納入其中，應加強監督機制，提高透明度，保證投訴渠道暢通、公共事務公開，自覺地接受服務對象的監督。

概而言之，當政府面對劇烈變化的環境和公眾迅速增加的社會需求時，僅僅通過政府規模和職能的擴張來加以應對，非但不能提高服務效率、降低服務成本，反而會導致政府預算的急劇增加和政府財政負擔的不斷加重。因此，必須轉換政府的管理模式，以企業型理論來重塑政府的形象。

參考文獻

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