立法技術

摘要在現代國家立法者通過制定法律，系統的規范了經濟、政治、文化、教育、衛生等眾多公共領域的秩序。制定法律的過程應當是立法者進行社會資源的調節和配置的過程，其中，最直接的是對法律及其效果進行成本效益分析。只有這樣，法律才能以交易成本最低化為原則，不斷的重新配置權利，調整權力結構和實施措施，成為真正公平、平等、高效的法律

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霍布斯在他的《利維坦》中說，“不是真理而是權威制定法律”。的確，法律是掌權者制定的符合自身利益需要的規則。在現代國家，法律不再是皇帝一人的命令，而是一種對社會運轉方式的規定，立法者通過制定法律，系統的規范了經濟、政治、文化、教育、衛生等眾多 公共領域的秩序。由于正義總是尾隨于法律之后，而不是作為制定法律的基礎，惡法往往會成為罪惡的源泉，正如法國摩萊里所說，“混亂和一切禍害的起源、原因和發展都與各種社會的腐敗的法制有關”。而良法則會使國家實現法治，即“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該是良好的法律”(亞里士多德)。由此，立法的重要性可見一斑。

然而法律往往是在現實矛盾發生以后制定的，立法者往往會受到公共輿論或者個人感情的影響，在極端情況下，“立法者三句修改的話，全部藏書就會變成廢紙”(基希曼)。那么，什么才是立法應當遵循的準則呢?馬克思的話給了我們一些提示，他說“只有毫無歷史知識的人才不知道，君主們在任何時候都不得不服從經濟條件，并且從來不能向經濟條件發號施令。無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經濟關系的要求而已”。因此，制定法律的過程應當是立法者進行社會資源的調節和配置的過程，其中，最直接的是對法律及其效果進行成本效益分析。這一分析可以包括以下幾個方面:

首先，立法者應當注重立法成本，使法律條文簡練而又全面。孟德斯鳩曾經說過，“當法律體裁臃腫的時候，人們就把它當作一部浮夸的著作來看待”。繁雜的法律往往缺乏條理而失去了法律應有的科學的體系化，或者過于嚴苛而過分的限制了民眾的自由，違反了“法律是人類為了共同利益，由人類智慧遵循人類經驗所做出的最后成果”(強森)這一美好的初衷。

古羅馬《查士丁尼法典》繁冗散漫，法律條文好像修辭學家在講話，以至于毫無威信可言，所以人們不得不加以刪節，而在此之前的《十二銅表法》精簡且謹嚴，被稱為“必要的詩歌”，連小孩子也能把它們背誦出來。改革開放以來，我國在“立法快車道”上“一路狂飆”，使得中國特色的社會主義法律體系初步形成。但認真審視我國立法實踐，立法質量不高、不計成本、效益低下的現象也日漸突出，一些新法實施后并不能起到立竿見影的功效，有些條款則在實踐中逐漸休眠，成為一些不合時宜的“古董法規”，還出現了一些重復立法、交叉立法的現象。比如，全國人大常委會出臺《中華人民共和國民族區域自治法》后，國務院出臺了《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》，國務院及相關部委出臺的有關民族區域自治方面的文件多達數十個，其內容規定可以說已經非常明確，但仍有21個省市(自治區)先后制定了相應的地方立法，仔細對照其內容，幾乎沒有任何創新和特色可言。再如，重慶市曾先后出臺《重慶市職業介紹管理條例》與《重慶市人才市場管理條例》，其主管部門分別是勞動部門和人事部門，二者在管理職責上存在交叉，實踐中經常出現被一個部門取締了的職業介紹機構改頭換面后又到另一個部門進行登記的情況，嚴重地降低了行政管理的嚴肅性，造成了立法資源的極大浪費。目前我國的立法已經從大規模的創制性立法階段過渡到了小范圍的修改完善階段，立法實際上已經處于供大于求的階段，現有立法數量已經大大超過規模適度的均衡點，在不考慮其他影響因素的情況下，立法數量增加必將導致立法總成本的增加，總效益的“規模不經濟”，導致立法的低效率。

其次，立法者應當分析和考察法律實施后的效益是否符合其制定的初衷。“法律的生命在于其實施”(羅斯科·龐德)，然而，有時由于立法者行為盲目，大量的資源被浪費在了小問題而不是亟待解決的大問題上。立法者有時會屈從于短視的公共輿論，有時不能考慮到其措施帶來的負面效應，有時甚至憑直覺采取行動而不去進行實施調查。

美國在環境保護的現實成功背后正是隱藏著由于缺乏成本收益分析而不得不接受的慘痛代價。二十世紀70、80年代鑒于環境污染、全球變暖的問題愈發嚴重，美國國會討論通過了要求空氣污染嚴重的洛杉磯、紐約、芝加哥等地區必須銷售標榜著低成本、高清潔的重構汽油的法令，法令頒布后這些地區的重構汽油運動迅速波及開來，然而，事實證明國會錯了，重構汽油中的添加劑甲基三丁醚可以致癌且高融于水，而更壞的是，到90年代中期，美國至少41個州的飲用水中都含有了該物質，于是，美國又不得不投入更多的成本到水污染的治理當中。吸取了這次教訓，美國或許已經在每一次的法律制定之前，通過精密的計算，制定不同的方案并評估其后果，從而排除局限，得到更清醒的認識。在我國也是這樣，立法主體在進行立法設計時，力求使某一種社會關系調整到所設想的最佳秩序和狀態。然而，由于制度設計的不科學，導致法律實施未能達到預期目的，有法不依、執法不嚴、法不責眾的問題普遍存在。如為加強稅收管理，國家已經制定了大量的法律法規和許多詳細的規定，國家有關部門也年年組織財稅大檢查，但現實中偷漏稅的現象仍比較嚴重。究其原因，除了稅收征管的力度不夠、執法人員的素質不高、企業的守法意識不強等原因，更主要在于稅收體制、稅負承擔、稅收征管的制度設計上存在不少問題，導致法律的執行未能達到最佳狀態。

最后，立法者應當考慮到公民的守法成本。邊沁曾說過，立法機關的義務就是“盡量大可能的把關于他們的意志的知識散布在人民中間”。同時對于民眾而言，也沒有什么命令比過守法的生活更具有權威性了。然而守法成本與守法程度成反比，守法成本越低，公民就越能夠承擔，也越樂意守法，反之，則法律變成了公民守法的桎梏。當守法成本太高，而超過違法成本時，公民便會更傾向于選擇僥幸的違法，法諺說“法律不得使違法者通過違法行為而獲利”，而成本過高時，法律便背離了它的本意，一定程度上演變成違法的溫床。

以上的分析大概就解釋了在我國為什么許多工業企業會選擇違法排污。據統計，一個造紙企業污水處理設備全年運轉需要費用600萬元。按制漿能力4萬噸的造紙廠計算，日處理污水1萬多噸，需要成本近2萬元，每周投入治污成本大致相當于1輛桑塔納轎車。而有關規定的“偷排”罰款最高限不過數萬元。其中巨大的差距足以使人這一“自利的理性最大化者”(波斯納)抱有僥幸心理而在違法的懸崖邊上賭一把。

綜上所述，“在立法過程中，必須認真考慮如何使法律能選擇一種成本較低的權力配置形式和實施措施與程序，也只有這樣，法律才能以交易成本最低化為原則，不斷的重新配置權利，調整權力結構和實施措施，成為真正公平、平等、高效的法律”(波斯納)。在具體的實施方法上，可以通過法規的整合和體系化降低條文規范的成本，通過分析可能的成本效益選擇最有利的法案，通過物質支持和精神鼓勵結合使用的方法削減公民的守法成本，以求法之為法，服從經濟條件，且止禍患。

參考文獻

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[4]搜狐新聞網.違法成本低連污水處理廠都偷排.