全免費(fèi)背景下義務(wù)教育均衡發(fā)展的分析與思考

摘要我國義務(wù)教育均衡發(fā)展取得了很大成就，但依然面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)。基于問題及其原因分析，相應(yīng)的政策建議是:建立義務(wù)教育均衡發(fā)展的監(jiān)督機(jī)制;加大義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入力度;合理配置教育資源;適當(dāng)調(diào)整教育政策;規(guī)范中小學(xué)辦學(xué)，義務(wù)教育不分重點(diǎn)非重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞義務(wù)教育 均衡發(fā)展 教育公平

中圖分類號:G62文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

改革開放以來，我國的教育事業(yè)尤其是義務(wù)教育，取得了很大的成就:到上個(gè)世紀(jì)末，基本上普及了九年義務(wù)教育。我國僅用14年的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了西方國家花費(fèi)幾百年才完成的普及義務(wù)教育的目標(biāo)，這不能不說是一個(gè)偉大的創(chuàng)舉。

但由于人口眾多、地域廣闊、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展極不平衡的實(shí)際國情，我國的義務(wù)教育均衡發(fā)展仍有很長的路要走。本文試圖對義務(wù)教育均衡發(fā)展問題進(jìn)行分析，提出一些有益的建議，以供教育決策者參考。

1 教育均衡發(fā)展的基本內(nèi)涵

教育均衡發(fā)展，是指通過法律法規(guī)確保公民或未來公民以同等的受教育的權(quán)利和義務(wù)，通過政策制定與調(diào)整及資源調(diào)配而提供相對均等的教育機(jī)會(huì)和條件，以客觀公正的態(tài)度和科學(xué)有效的方法實(shí)現(xiàn)教育效果和成功機(jī)會(huì)的相對均衡。①

教育均衡發(fā)展包含了以下相互聯(lián)系的三層含義:一是確保人人享有受教育的權(quán)利和義務(wù)。這往往是由國家通過法律形式來加以確認(rèn)。二是提供相對均衡的接受教育的機(jī)會(huì)和條件。三是教育成功的機(jī)會(huì)和教育效果的相對均衡。可以看出，教育均衡發(fā)展只是一個(gè)相對的概念，絕不是要求絕對的平等和平均。②

2 推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展取得重大進(jìn)展

從1986年《義務(wù)教育法》頒布實(shí)施到2006年重新修訂，我國義務(wù)教育從基本普及向全面普及推進(jìn)，并由非均衡發(fā)展向均衡發(fā)展運(yùn)行。

2.1 《義務(wù)教育法》的制定和完善

1986年，我國雖然通過了《義務(wù)教育法》，但由于國力、財(cái)力等多方面的限制，當(dāng)時(shí)九年義務(wù)教育的普及率只有20%，義務(wù)教育階段學(xué)生仍需繳納一定的雜費(fèi)，對城鄉(xiāng)弱勢群體來說，孩子上學(xué)貴仍是一大難題。2006年，我國重新修訂了《義務(wù)教育法》，使我國義務(wù)教育發(fā)展的政策法規(guī)更加完善，是我國義務(wù)教育發(fā)展的重要里程碑，具有劃時(shí)代意義。

2.2 農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制的建立

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，從2006年春季學(xué)期開始，分年度、分地區(qū)逐步實(shí)施。中央重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)。2006年，全國財(cái)政安排農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)1840億元，全部免除了西部地區(qū)和部分中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段5200萬名學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，為3730萬名貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書，對780萬名寄宿學(xué)生補(bǔ)助了生活費(fèi)。2007年，農(nóng)村義務(wù)教育已全面納入財(cái)政保障范圍，對全國農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)、全部免費(fèi)提供教科書。

2.3 全免費(fèi)義務(wù)教育的實(shí)施

2007年，我國開始推行農(nóng)村義務(wù)教育免除學(xué)雜費(fèi)政策并免費(fèi)提供教科書，2008年秋季起，城市義務(wù)教育階段的學(xué)雜費(fèi)也全面免除，我國正在形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育普惠制。2008年，全面實(shí)行城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，對所有農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免費(fèi)提供教科書。

2.4 學(xué)齡兒童入學(xué)率和初中入學(xué)率穩(wěn)中有升

2000年，我國“普九”人口覆蓋率已經(jīng)達(dá)到85%，青壯年文盲率下降到5%以下，實(shí)現(xiàn)了基本普及九年義務(wù)教育的戰(zhàn)略目標(biāo)。截至2007年底，全國實(shí)現(xiàn)“兩基”的縣(市、區(qū)，含縣級行政區(qū)劃單位)達(dá)到2991個(gè)，人口覆蓋率提高到99.5%，初中階段毛入學(xué)率達(dá)到98%。從上圖我們可以看出，我國學(xué)齡兒童入學(xué)率和初中入學(xué)率穩(wěn)中有升。九年義務(wù)教育的基本普及大大提升了我國國民的受教育水平，為不斷提高國民的整體素質(zhì)作出了積極貢獻(xiàn)。

3 我國義務(wù)教育非均衡發(fā)展面臨的主要問題和挑戰(zhàn)

筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析:

3.1 區(qū)域間義務(wù)教育資源配置差距明顯

2007年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的地區(qū)差異仍然比較大，不管是生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)，還是生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)，都是東部地區(qū)明顯高于中部，中部又高于西部地區(qū)，教育經(jīng)費(fèi)投入直接影響辦學(xué)條件，因此無論是校舍、學(xué)校儀器設(shè)備上，還是師資力量上都是東部明顯高于中西部地區(qū)。③

3.2 城鄉(xiāng)間義務(wù)教育資源配置差距很大

2007年義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出是，初中階段城市是農(nóng)村的1.4倍，小學(xué)階段城市也是農(nóng)村的1.4倍;生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出情況，初中階段城市是農(nóng)村的1.6倍，小學(xué)階段城市是農(nóng)村的1.7倍。這樣的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入狀況，直接造成了城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育辦學(xué)條件的巨大差距，無論是校舍、危房改造、教學(xué)儀器設(shè)備、教育信息化水平方面，還是電子圖書和師資隊(duì)伍方面都是城市明顯優(yōu)于農(nóng)村。④

3.3 區(qū)域間師資隊(duì)伍差距大

東、中、西部不同地區(qū)之間師資隊(duì)伍存在著巨大差異，這也是義務(wù)教育不均衡發(fā)展的重要體現(xiàn)。我們同樣以江蘇、湖北和甘肅三省為例來進(jìn)行比較:

表1地區(qū)義務(wù)教育生師比(2007年)

資料來源:《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》(2008年)

3.4 弱勢群體教育是我國義務(wù)教育發(fā)展不均衡的重要方面

關(guān)于“弱勢群體”，并沒有一個(gè)普遍通用的定義。在日常生活中，老、弱、病、殘、無業(yè)、失業(yè)人員通常都被歸入弱勢群體。但在教育活動(dòng)中，有學(xué)習(xí)困難的智障、殘疾兒童屬于弱勢群體，低收入家庭子女、流動(dòng)人口子女、邊遠(yuǎn)地區(qū)兒童等也屬于相對的弱勢群體。尤其是最近幾年，農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問題更是引起了黨和國家的高度重視。根據(jù)2004年一項(xiàng)九城市的調(diào)查，中國流動(dòng)兒童在學(xué)比例為90%，為上學(xué)者占6.9%。部分進(jìn)城打工農(nóng)民子女不能適齡入學(xué)，6周歲兒童中有46.9%沒有接受入學(xué)教育。⑤

4 我國義務(wù)教育非均衡發(fā)展的原因分析

4.1 國家宏觀調(diào)控不力

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足是我國義務(wù)教育發(fā)展不均衡的重要原因。國家是義務(wù)教育投資主體，作為宏觀調(diào)控的指揮者，國家要進(jìn)一步加強(qiáng)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是對中西部地區(qū)，不僅從政策上給予優(yōu)惠，更要加大義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入力度，做好義務(wù)教育投資的指揮官。

4.2 地方政府監(jiān)管缺失

從上面城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置對比來看，造成城鄉(xiāng)之間的巨大差距，地方政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任。區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的調(diào)整，需要地方政府進(jìn)行抉擇，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來進(jìn)行調(diào)整，要對義務(wù)教育基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)村加大投入力度，要把資源優(yōu)先配置到這些地方去。

4.3 教育行政部門無為

各級教育行政部門是當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展的總指揮，尤其是這些部門的負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)全盤規(guī)劃當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展，對地方中小學(xué)學(xué)校資源進(jìn)行優(yōu)化組合。當(dāng)前，大多數(shù)地方農(nóng)村中小學(xué)都不同程度的存在問題，基本辦學(xué)條件差，大班額現(xiàn)象普遍，師資隊(duì)伍水平不高等等，教育行政部門要有所為。

4.4 家庭經(jīng)濟(jì)狀況差距較大

我國是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，工業(yè)化程度低。農(nóng)村貧困人口占全國貧困人口的比例為87%，而80%以上的貧困人口集中在西部地區(qū)。當(dāng)前，我國大多數(shù)省市，尤其是城市和農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)狀況差距較大，這是不爭的事實(shí)，這已經(jīng)引起我國義務(wù)教育發(fā)展的諸多問題，譬如，貧困家庭學(xué)生上學(xué)貴;特別是進(jìn)城農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育困難，表現(xiàn)在:一是部分進(jìn)城農(nóng)民工子女上不了學(xué);二是大部分農(nóng)民工子女上不了好學(xué)校;三是相當(dāng)農(nóng)民工子女上學(xué)貴等等。因此，家庭經(jīng)濟(jì)狀況差距也是我國義務(wù)教育發(fā)展不均衡的重要原因。

5 我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的途徑

5.1 建立義務(wù)教育均衡發(fā)展的監(jiān)督機(jī)制

我國義務(wù)教育發(fā)展存在的主要問題就是缺乏一個(gè)完善的監(jiān)督機(jī)制。我們主張確立一個(gè)義務(wù)教育均衡發(fā)展監(jiān)督機(jī)制，由當(dāng)?shù)卣块T牽頭，教育行政部門具體負(fù)責(zé)，并將當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育均衡發(fā)展作為其政績考核、職務(wù)升遷的重要依據(jù)，讓他們對當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育的均衡發(fā)展切實(shí)負(fù)起責(zé)任。縣級教育行政部門要建立和完善義務(wù)教育均衡發(fā)展的監(jiān)測制度，定期對轄區(qū)內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校間的差距進(jìn)行監(jiān)測和分析，及時(shí)向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。

5.2 加大義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入力度

近年來，我國政府雖然不斷加大義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，但還是存在著義務(wù)教育投資短缺問題。根據(jù)2007年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)報(bào)告，2007年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)(包括各級財(cái)政對教育的撥款、征收用于教育的稅費(fèi)、企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款以及校辦企業(yè)的減免稅等)8280.21億元，占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值249529.9億元的比例為3.32%。⑥遠(yuǎn)低于2002年世界平均的4.4%的水平，也低于中等收入國家4.3%的水平。如果我國政府能將財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)提高，使其達(dá)到占國民生產(chǎn)總值的4%，并使其增加的部分投入到義務(wù)教育當(dāng)中去，則我國實(shí)施全免費(fèi)的義務(wù)教育在國力上完全沒有問題。

5.3 合理配置教育資源，適當(dāng)調(diào)整教育政策

教育資源配置實(shí)質(zhì)上就是教育資源在三級教育中的分配。結(jié)合我國的實(shí)際情況，應(yīng)該在公平的原則下，更多地采取計(jì)劃和市場相結(jié)合的方式，一方面政府應(yīng)加大對中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并鼓勵(lì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)對口支援中西部地區(qū)發(fā)展教育;另一方面，通過市場機(jī)制，吸引國外、東部地區(qū)、社會(huì)和民間資金參與中西部地區(qū)辦學(xué)。⑦

政府應(yīng)制調(diào)整教育政策向中西部地區(qū)傾斜，向農(nóng)村地區(qū)和貧困山區(qū)傾斜，尤其是要保護(hù)民族地區(qū)和女童的就學(xué)問題，保證弱勢群體，特別是農(nóng)民工子女的就學(xué)問題，放開城市公辦中小學(xué)，方便農(nóng)民工子女就近入學(xué);同時(shí)，允許和支持社會(huì)力量舉辦民工子弟學(xué)校，幫助農(nóng)民工比較集中地區(qū)解決其子女接受教育的問題，切實(shí)保障農(nóng)民工子女能夠接受義務(wù)教育。

5.4 規(guī)范中小學(xué)辦學(xué)，義務(wù)教育不分重點(diǎn)非重點(diǎn)

新《義務(wù)教育法》第五十三條規(guī)定，禁止將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校;禁止改變或變相改變公辦學(xué)校性質(zhì)。在第五十七條里規(guī)定，禁止辦校中校，禁止各級學(xué)校分設(shè)重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班。在辦學(xué)體制上，改變政府包攬舉辦學(xué)校的格局，建立以政府舉辦為主體、社會(huì)各界共同舉辦的體制。在現(xiàn)階段，九年義務(wù)教育以中央舉辦為主，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦學(xué)，國家應(yīng)該以法律的形式規(guī)定社會(huì)力量舉辦的學(xué)校享有與中央、地方政府的辦學(xué)同等的法律地位。⑧

注釋

①于建福.教育均衡發(fā)展――一種有待普遍確立的教育理念.教育研究，2002(2).

②⑦翟博.教育均衡發(fā)展:現(xiàn)代教育發(fā)展的新境界.教育研究，2002(2).

③王善邁.中國教育公平研究.在2007年國際教育經(jīng)濟(jì)學(xué)年會(huì)上的講話(2007).

④范先佐.教育公平與教育體制改革問題.在2008年湖北省教育經(jīng)濟(jì)學(xué)年會(huì)上講話(2008).

⑤蕭今.社會(huì)分層和弱勢群體的繼續(xù)教育.北京大學(xué)教育評論，2007(3).

⑥2007年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)報(bào)告.中國教育報(bào)，2008-12-01.

⑧徐文.我國現(xiàn)行教育產(chǎn)權(quán)制度的弊端與對策.教育與經(jīng)濟(jì)，2005(3).