民辦高等教育的困惑與出路

摘要陜西是教育大省，西安五大萬人民辦高校開創了中國民辦高等教育的先河。轉型期民辦高等教育的困惑與出路在哪里?民辦教育促進法的頒布必將對我國民辦高等教育的發展起到舉足輕重的作用。

關鍵詞民辦教育 困惑與出路 民辦教育促進法

中圖分類號:G64文獻標識碼:A

1 民辦高等教育的困惑

1.1 政府對民辦高等教育認識模糊，民辦教育缺乏法律法規體系

20多年來，政府對民辦高等教育的發展所采取的政策大部分是不一致甚至相互矛盾。雖然國家希望利用社會團體、組織、個人的資金發展民辦高等教育，但是國家鼓勵、支持發展民辦高等教育的政策往往沒有具體的法規解釋。民辦教育的立法進程嚴重滯后于民辦教育的發展進程，在實踐中，民辦高等教育往往被認為是公辦高等教育的補充，它緩解了教育供求的矛盾，緩解了國家教育經費緊張的問題，政府不明確自己對民辦高等教育的要求與責任，鼓勵其發展多停留在口頭上，民辦高校雖然在法律地位上與公辦高校平等，但在現實發展過程中收到社會的歧視，教師評定專業技術職務等不能有效落實。地區民辦高等教育的發展與有關的政府的行政規章，差異比較大，政策的制定、稅收優惠、財政撥款執行與監督沒有形成協調統一的整體，相互脫節，缺乏銜接，總體上不夠完善和配套。

1.2 政府對民辦高等教育資助不力，政策缺乏可操作性

我國民辦高校與公辦高校享受的資助待遇迥然不同。國家對民辦高等教育幾乎沒有什么資助，民辦高校經費基本上來源與學生的學費，經費渠道單一。因此，民辦高校在發展過程中經費極度緊張，通常是以學養學的方式使學校得以正常運轉?！耙詫W養學”幾乎是唯一的模式，亂收費、“生源中介”等情況屢見不鮮，民辦高等教育辦學收費狀態混亂。

1.3 “積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理”的落實

根據聯合國巴黎教育計劃署的資料統計，就私立學校與同類學校相比，其所占比例為:在發達國家，私立小學平均為18%，私立中學為21.5%，在發展中國家，私立小學平均為16%，私立中學為31.3%，所占比例均為超過三分之一。其原因國家政策控制外，民辦畢竟有限，國家辦學在基礎教育方面仍是主導作用(許華春，民辦高職院校創新論)。

對民辦高等教育，“十六字方針”其實只貫徹了“加強管理”，事實上，在長期發展過程中，民辦高等教育的社會地位一直未得到應有的認可。民辦高等教育是教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量，各級政府盡管把發展民辦教育作為重要的工作職責，鼓勵社會出資辦學，促進了社會力量共同舉辦了多種形式的教育。但民辦學校創新體制機制和育人模式，提高質量，辦學特色，辦好一批高水平民辦高校， 依法落實民辦學校、學生、教師與公辦學校、學生、教師平等的法律地位，保障民辦學校辦學自主權卻很難。

2 《民辦教育促進法》產生的土壤

2.1 我國基本國情的需要

中國是發展中大國，人口眾多、低收入。根據統計資料顯示，中國人口為13.045億，中國約占全世界人口的21%;世界GDP44.3849萬億美元中，中國GDP占全世界人口5%，第3級教育的毛入學率，中國隨已到達21%，但仍比東南亞及太平洋地區的平均值為23%，與北美及歐洲平均值70%相差較遠。以2008年為例，全國普通高等學校計劃招生599萬人，全國高考實際報名1050萬，約有451萬考生沒能進入大學學習，這是民辦大學一個潛在的生源市場。2008年，全國民辦高校達到640所(含獨立學院322所)，在校學生401.3萬人，其中本科學生223.3萬人，?？?高職)學生178.0萬人。改革開放雖然使經濟增長取得了令世人矚目的成就，人民群眾生活極大豐富，社會階層和家庭也熱衷于為子女選擇優質教育，愿意為子女接受“好一點的教育”、“有特色的教育”而擇校;財政性公共教育經費的增加趕不上教育需求的急速發展，教育資源的供需矛盾成為制約教育發展的主要問題。

2.2 我國民辦教育事業發展的需要

2008年，中國民辦高等教育行業已經發展了近30年的時間，2006年獨立院校的在校學生比2005年增長了27.2%，民辦高校的在校生增長了36%。這兩類民辦高等教育在校學生的增長幅度，都要遠高于國家普通高校在校學生的增長幅度。 中國有十幾億人口，毛入學率相對發達國家處于很低水平，這就需要民辦教育作為公辦教育的有益補充。中國“十七大”報告明確提出，要“鼓勵和規范社會力量興辦教育”，這樣既彌補了中國公辦普通高校的不足，也一定程度滿足了社會的需求。民辦教育的發展為社會提供了日益增加的、多樣化的教育機會，為改造中國教育計劃體制模式和建立現代教育體系做出了獨特的貢獻。

3 《民辦教育促進法》面臨的挑戰

《民辦教育促進法》在實現的過程中，概括一下會遇到一下幾個方面的障礙和問題:一是怎樣建立一個完善的法制化環境;二是觀念的轉變問題;三是權利與權力的制衡問題;四是法律條文的落實問題。在民辦教育事業迅速發展的同時，出現許多問題是難免的。根據現有的條件，制定出一套既能規范民辦教育行為又能促進其發展的法律迫在眉睫。

4 基于構建《民辦教育促進法》法律體系下的現實思考

4.1 納稅優惠政策理應體現積極探索和制定促進

檢視民辦學校與公辦學校在法律上否具有同等地位可以看民辦教育發展的稅收優惠政策。因此，即使從事學歷教育的民辦學校的學費收入也應該考慮稅收優惠。稅法的精神是是體現納稅人意志，民辦學校要求取得合理回報并不違反稅法規定的性質，然而在稅務執法人員眼中，卻只有營利與非營利性的民辦學校之分。如果允許民辦學?？梢匀〉煤侠砘貓?，這本是《民辦教育促進法》鼓勵、促進我國民辦教育事業最具實際意義的規定，然而由于標準籠統，稅收征管組織辦法不配套，各地方政府并不明確統一，隨意性較大。

陜西悠久的文化積淀、豐富的教育資源和優越的地理位置，為民辦高等教育的發展奠定了基礎;陜西省委、省政府又積極扶持民辦教育。1996年11月，陜西省人大通過了《陜西省社會力量辦學條例》;1999年，陜西省委組織部、陜西省委教工委聯合下發了《關于加強陜西省民辦高等學校黨組織建設的意見》。2000年1月陜西省政府頒發了《陜西省人民政府關于進一步辦好民辦高等教育的決定》; 2004年12月，陜西省人大又通過了《陜西省民辦高等教育促進條例》。20多年來，陜西作為中國民辦高等教育的特例，近年，陜西省民辦高等教育發展迅速，在全國處于領先地位。陜西連續5年經濟增長速度均保持在13%以上。2008年，生產總值增長15.5%，創20年來新高，增速居全國第四，2009年上半年，增長速度達到10.6%(陜西省人民政府姚超英副秘書長在2009年兩岸高等教育西安研討會開幕式上的致辭)。截至2008年底，陜西省經教育部批準的本科院校6所，占全國民辦本科民辦高校的20%。經省政府批準的高職院校11所，民辦高等教育機構24所。在17所民辦高校中已有近9所辦學規模在萬人以上各類在校生23.9萬人，占全國民辦民辦高校在校生總數的10.5%。 由于陜西能充分考慮民辦教育的實際情況，地方立法宗旨體現出現實效應，這樣一來，民辦學校是利用非國家財政性經費舉辦，其收入“預算管理”是一種合理行為。

4.2 教師要有統一的身份

陜西萬人以上民辦高校數、在校學生數等項指標在全國名列第一，但陜西的五大萬人民辦高校教師沒有統一的身份。依我理解，同等法律地位除了指民辦學校本身享有與公辦學校同等的待遇外，還包括民辦學校的教職員工和受教育者享有與公辦學校的教職員工和受教育者同等的待遇。

我國自20世紀90年代以來，國家提倡大力發展民辦高等教育，但民辦教育潛伏著危機，民辦高校的教師得不到應有的權利保障。前一段時期，受全球宏觀金融危機的影響，民辦高等教育面臨生存性、發展性危機。從國外的發展經驗來看，政府的經費資助政策是解決此類問題的有效途徑。但就我國民辦高等教育經費資助政策的制定實施而言，對民辦高校教師的資助體系問題值得探討。

從目前的實際情況看，由于民辦與公辦學校教師身份的不一致，導致他們在事實上無法享受到公辦學校教師同等的待遇。公辦的由政府財政撥付，民辦的由學校支付，但退休時又殊途同歸，都由社會保障部門負擔退休金和其他保障。這種方案的實行教育部門一家不能解決，需要國務院以及各地方政府牽頭，會同人事、財政、教育等職能部門協同加以解決。

因此，我們建議建立民辦高校教師教育發展基金或專項資助資金也是對《民辦教育促進法實施條例》的有益嘗試，也是促進民辦教師發展的有效途徑之一，其中尤其重要的是建立民辦高校教師保障基金，對失業的民辦高校教師進行資助，也是逐步鼓勵民辦高校開展科研活動的需要。

4.3 撥付應有的財政教育經費

民辦教育是教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量，各級政府要把發展民辦教育作為重要的工作職責。因此，法律明確規定了民辦教育是社會主義教育事業的組成部分，民辦學校具有與公辦學校同等的法律地位，但還是不能及時得到相應的教育經費撥付。

怎樣才能使制定的有關民辦教育的公共政策具有相對的公平性呢?關鍵是兩條:一是制定的公共政策必須充分反映民辦教育發展的實際情況，能夠切實地解決發展過程中的問題;二是要注重公共政策制定程序的科學性，即要求在制定相關的公共政策時，必須吸納民辦教育的相關行為主體盡可能地參與決策過程。

政府各職能部門在協作研究、解決民辦教育問題時，要彼此尊重，真誠相見;要換位思考，移情理解;最終找到共同或共通的話語系統，拿出切實解決問題的方法。

民辦大學之所以為大學，首先就暗含了大學的本義，即高深學問。民辦教師生存條件沒法保障，教師流動性大，民辦大學沒有過深接觸到科研這一層面，高深學問這一大學本質無法得以充分體現。受經費的限制，民辦大學無法順利地開展科研工作，這對它們提高辦學水平和質量具有很大的影響。因此，構建《民辦教育促進法》體系可以借鑒西方科研資助基金制，設立基金，體現納稅優惠、財政撥款和政府管理。

參考文獻

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[5]中華人民共和國民辦教育促進法實施條例2004年2月25日國務院第41次常務會議通過.

[6]陜西省民辦教育促進條例2004年12月2日陜西省第十屆人民代表大會常務委員會第十五次會議通過，2004年12月2日陜西省第十屆人民代表大會常務委員會第十五次會議通過(地方法規).