財政“省直管縣”改革的風險分析

[摘要]演“省直管縣”財政改革的基本目的是通過省直接管理縣財政，加強省級財政的統籌能力，減少市級財政對縣財政的截留，提高基層的公共服務能力。但是，“省直管縣”財政改革會對統籌市縣發展空間產生影響。“省直管縣”使中心城市與縣級市、縣城之間的天然聯系被截斷，中小城市之間的產業積聚與擴散將被抑制，而直管縣的發展空間會變小，發展機會也會減少。為了避免推進“省直管縣”改革可能產生的公共風險，建議推進“省直管縣”改革不搞一刀切，要針對不同的地區采取不同的改革方式，條件成熟的地方可以考慮縣改區，同時加強省級政府對市縣區域發展統籌的指導和協調。

[關鍵詞]演省直管縣;公共風險;發展空間

[中圖分類號]F812.2 [文獻標識碼] A[文章編號] 1673-0461(2010)10-0001-08

一、引言

任何改革都存在風險。我們不懼怕風險，但了解其中存在的風險，并進行科學的風險評估分析卻是十分必要的，這也是避免失誤，保障改革成功的重要一環。

“省直管縣”財政改革是省以下政府間財政關系的重大變革，其目的是通過省直接管理縣財政，加強省級財政的統籌能力，減少市級財政對縣財政的截留，提高基層的公共服務能力。從這個角度來說，“省直管縣”財政改革確實有一定現實意義。

但是，要達到上述目的，“省直管縣”財政改革也面臨很多理論和現實問題需要解決。例如，在“省直管縣”財政改革的過程中，如何統籌考慮市縣發展空間及其已經形成的內在區域經濟聯系，以避免以地緣經濟關系形成的產業布局、產業集聚和產業擴散由此而中斷;如何考慮新形勢下統籌城鄉發展，真正實現以城帶鄉，讓地方中心城市相對先進的生產力更多地輻射到縣域的城鎮化和工業化過程之中，以避免因省直管縣體制而導致市、縣之間形成發展的隔膜;如何考慮公共服務的區域性、規模性要求，以避免公共服務的零碎化以及統籌層級逐步提升的阻隔;如何考慮縣域范圍內的社會矛盾和沖突在市級政府的轄區范圍內得到緩解和解決，以盡量避免直接上升到省級政府，甚至中央來解決。如此等等，在這些問題的背后都隱藏著不小的風險，如何化解，關系到我國“省直管縣”財政改革的成敗。

二、“省直管縣”改革對統籌市縣發展空間的影響

(一)經濟區域化發展與行政轄區具有內在聯系

在理論上，經濟區域化發展是以地緣為紐帶的。但在我國的現實中，以地緣為基礎的區域經濟體是以行政轄區為基本單元的。在工業化和市場化水平較低的條件下，區域經濟體是以鄉村為基本單元的，并主要體現在農業方面。當工業化和市場化達到一定水平，區域經濟體會逐漸過渡到以縣的行政轄區為基本單元。這就是我們通常所說的縣域經濟。但當工業化和市場化程度進一步提升時，伴隨著城市化步伐的加快，區域經濟體也會進一步過渡到以市的行政轄區為基本單元。進一步的發展，將會形成以幾個地級市合成的區域經濟體。這時候，就會形成相應的區域城市群。在我國工業化、市場化程度最高的珠三角和長三角地區，區域經濟體已經突破了地級市行政轄區的范圍。但在工業化、市場化程度次之的地方，區域經濟體大都是以市級為基本單元的，即在市級行政轄區之內形成了區域化發展的產業形態，產業集聚效應初步形成。

在市管縣的體制下，市區與縣域處于統一的發展空間之內。經過多年的發展，以中心城市為核心，逐漸地形成了一個產業布局相對分工、產業聯系不斷緊密的區域經濟體。在市場化、工業化和城市化推進過程中，中心城市與縣域經濟的聯系是逐漸加深的，由分散、零星和偶然的聯系，逐漸演變為一種緊密的產業、行業、企業聯系，如上下游產業之間的聯系、大小企業配套的聯系、分散加工和總成的聯系等等。隨著這種聯系的進一步深化，產業集聚效應和擴散效應就會漸漸呈現出來，具有產業、地域分工與合作的區域經濟體也就形成了。如果說在實行市管縣體制的二十世紀八十年代初期，這樣的效應還不明顯，那么，經過近30多年的發展，區域經濟中的產業集聚效應和擴散效應已經日益顯著，由此形成了層次更高、地域范圍更大的區域經濟體。

從一個省的轄區范圍來觀察，這樣各具特色的區域經濟體多數都是以地方中心城市為核心而形成的，在地理上通常也是以市級政府的轄區范圍為邊界的。這其中既有地緣因素引致的地域分工與合作，也有市級政府統籌決策在行政轄區內所發揮的協調作用。從我國的情況來看，這樣的區域經濟體的形成是與行政轄區范圍緊密聯系在一起的，行政轄區往往成為區域經濟體的約束邊界。當區域經濟體需要進一步擴展的時候，行政邊界便成為巨大的阻力。例如湖南長株潭經濟一體化過程就受到了三個行政轄區阻隔帶來的諸多困擾，即使有省級政府來協調，但只要三個行政區沒有整合為一個行政區，其經濟一體化就難以真正實現。2009年11月，經國務院批準，天津撤銷塘沽區、漢沽區、大港區三個行政區，設立行政轄區意義上的濱海新區，就是因為規劃難以統一實施、產業聚集效應難以實現、整體優勢難以發揮以及資源配置難以優化和管理效能難以提高等問題長期困擾了經濟意義上的濱海新區的發展。

一方面，隨著工業化、市場化程度的提高，經濟發展的區域化要求超越縣域經濟的范圍;而另一方面，省直管縣的改革使縣域成為區域化發展的基本單元，市與縣、縣與縣之間的經濟聯系勢必被縣域行政轄區的邊界所約束。這其中的矛盾如何化解，是我們當面面臨的重大課題。

(二)“省直管縣”改革對統籌市縣發展空間帶來制約

隨著“省直管縣”改革的推進，市和直管縣之間的財政關系發生了巨大變化，由此對市管縣范圍內統籌發展空間產生了直接的影響。

“省直管縣”改革雖然僅是市和直管縣財政體制方面的變化，而不是地方政府管理體制的全面變化，但這足以影響市和直管縣之間的發展關系，特別是在發展空間問題上，市級政府統籌決策的余地將大大縮小。

“省直管縣”改革是在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面，省財政與市、縣財政直接聯系，開展相關業務工作。在收支劃分方面，在明確市縣支出責任基礎上各自確定收支范圍;在轉移支付方面，轉移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補助到市、縣，專項撥款補助由省級財政部門直接下達市、縣;在財政預決算方面，市、縣各自編制本級財政收支預算和年終決算;在資金往來方面，建立省與市、縣之間的財政資金直接往來關系，取消市與縣之間日常的資金往來關系;在財政結算方面，年終各類結算事項一律由省級財政與各市、縣財政直接辦理，市、縣之間如有結算事項，必須通過省級財政辦理。

這樣一來，至少帶來兩大變化:

一是市級政府發展縣域經濟的積極性將大大減弱。由于市和直管縣的收入劃分明確，而且市和直管縣的財政體制結算關系也由省級財政所取代，這樣，直管縣的經濟發展將與市級財政收入的增長徹底脫鉤，市級政府自然沒有積極性去發展縣域經濟，甚至原有的支持縣進行招商引資和產業結構優化升級的政策措施也會壽終正寢。

二是市級政府在直管縣實施統一的產業規劃和項目布局變得困難。在實行“省直管縣”改革后，市和縣的財政體制結算關系被隔離，資金往來關系也被切斷，市級政府被置于尷尬的境地，對直管縣的產業規劃和項目布局“管也不是，不管也不是”。更何況，一些地方在“省直管縣”改革過程中，為了“擴權強縣”，將市一級的項目審批權限收歸省級，這也使市級政府難以從區域經濟全面規劃的角度來考慮直管縣的產業發展和項目布局問題。

不言而喻，這將使市級政府在全市轄區內統籌發展空間上受到約束。原本屬于一體的發展空間，在省直管縣的體制下，將被分割為若干個較小的發展空間，形成以縣域為基本單元的區域經濟發展格局。

(三)產生的影響

從空間和時間兩個維度來分析，其產生的影響是不同的。

從空間來觀察，對于不同的地方而言，其影響將會完全不同。對于工業化、市場化和城鎮化程度已經達到了相當高水平，而且在行政轄區內的經濟一體化已經基本形成的地區，“省直管縣”的改革，是意味著對已經形成一體化的區域經濟做行政“分割”，把區域經濟體的基本單元從市域縮小為縣域。這種行政分割將會抑制產業的集聚效應和擴散效應，阻礙區域經濟一體化向更大的地域空間發展，同時，區域城市化群落的發展也將受到抑制。例如，長三角和珠三角這樣的地區，其區域經濟一體化不僅突破了縣域，而且市域也已經難以容納，進一步的發展已經受到各個市級行政轄區帶來的障礙，如統一規劃的實施、產業布局上的分工與合作、產業的聚集與擴散等等，都難以超越行政轄區帶來的種種限制。如果區域經濟發展的基本單元縮小到縣域，由此帶來的限制將會更嚴重。

在政府主導經濟發展的條件下，區域經濟的一體化是以不同層級的行政轄區為載體的。只有當這個載體與區域經濟一體化要求相吻合的時候，區域經濟才可能得到順暢的發展。也就是說，區域經濟一體化推進到什么程度，與此相應的行政轄區也就應擴展到什么層級，否則，區域經濟一體化過程就會受到扭曲。有的地方以縣域經濟發展起家，由于沒有隨著工業化和市場化推動的區域經濟一體化程度提高而相應地擴展行政轄區層級，從而導致了產業布局上的“碎片化”和城市化的無序，“城中村”和“村中城”交錯，將來空間規劃和空間整治的成本將極其巨大，也因此而限制其產業競爭力難以躍上更高的臺階。

無論從理論分析，還是從現實中的教訓來看，對于區域經濟一體化程度已經相當高的發達地區來說，進行省直管縣改革將會產生嚴重的負面影響。

然而，對于那些縣域經濟發展剛剛起步的地方，以縣域作為區域經濟的基本單元則是合適的。實行省直管縣改革，對現有的一體化的市轄區域進行分割，則不會帶來負面的影響，因為在區域經濟的發展還能被縣域所容納的條件下，縮小區域經濟單元不會對產業聚集和產業擴散產生抑制作用。

但不產生負面影響，不等于能產生促進作用。即使賦予直管縣更多的經濟發展、社會管理等方面的自主權，也不一定就能實現直管縣又好又快地發展。浙江的縣域經濟是靠民營經濟，如家庭工業、庭院經濟等為基礎的，而現在各地縣域經濟的發展多數是依靠政府的招商引資，縣政府成為縣域經濟發展的第一推動力。在這種情況下，直管縣之間的競爭和行政割據就會產生，各縣之間爭搶項目、重復布點、產業雷同、污染排放以鄰為壑等等現象將難以避免。在省級政府難以及時有力協調的情況下，這將使區域經濟結構無法升級，縣域經濟將落入一個低水平陷阱而難以得到進一步的發展。

從時間維度來觀察，對于不同的發展階段而言，省直管縣改革的影響也是不同的。對于以農業為主，工業不發達的地方，這項改革不會產生負面影響。所以，決策層率先把產糧大縣納入省直管縣范圍是正確的。而對于工業化、市場化、城市化程度較高的地方，這項改革的負面影響將會顯現出來。而且，越是發達的地方，其負面影響將會越大。隨著時間的推移，從不發達到發達，二三產業比重越來越高，城市人口越來越多，在這樣的條件下，經濟發展的區域化將會突破縣域范圍而擴展到市域范圍。在區域經濟體不斷擴大的趨勢下，省直管縣將會變得不相適應。因此，從長期趨勢來觀察，省直管縣改革帶有“補課”的性質，是對20世紀80年代初期實行市管縣過分超前的一種“回調”，屬于階段性的改革措施。

三、“省直管縣”改革帶來的公共風險

綜上分析，由于實行“省直管縣”改革，影響市級政府在轄區內統籌市縣發展空間的決策和實施，這將帶來兩個方面的公共風險:

首先，中心城市與縣級市、縣城之間的天然聯系被截斷，中小城市之間的產業積聚與擴散將被抑制。中心城市功能無法增強，縣級城鎮的發展也會被割裂。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國一些工業和其他重要項目大都布局在地級城市，隨著城市化和工業化進程的加快，中心城市的發展空間與地緣上相聯系的各個縣城的聯系越來越緊密。改革開放30年來，我國工業化走的是一條“農村包圍城市”的道路，是以鄉村工業和縣域經濟的快速發展為路徑的。在這個過程中，我國城市化，是以小城鎮的崛起、縣城的壯大進而形成新興城市為特點的，縣級市的個數增長了4倍，而市轄區僅僅增長1倍。原中心城市的發展，除了直轄市和省會城市較快之外，地級市的發展反而顯得較慢。總體來看，過去30年我國工業化的進程快于城市化。未來30年，將是城市化加快的一個新階段，我國將走一條新型工業化的道路。其基本特征是“城市帶動農村”，以現有大中小城市的進一步工業化來吸納農村人口，讓農民轉化為市民。鑒于我國人均土地資源稀少，生態脆弱地區比重大，各類產業的布局不可能再沿襲過去30年“村村點火、處處冒煙”，通過大力發展鄉鎮企業的方式來推進工業化。而所謂“縣域經濟”的提法隱含著在農村大力發展非農產業的意思，暗示著要以東部地區為榜樣，在中西部地區走傳統工業化之路。顯然，再次走“農村包圍城市”的工業化之路是行不通的。因此，未來30年的進一步工業化將以城市為基點來推進。在這個過程中，大力發展各地方中心城市，形成地級市、縣級市“錯位”發展、分工協作的新格局是必不可少的。中心城市的功能轉換、升級，將一些產業向縣城等經濟節點轉移，一些公共設施的建設需要跨越縣域進行布局，一些公共服務需要更大的規模化提供，但如果在“省直管縣”體制下，把地級市與縣級市、縣城之間的天然聯系截斷了。產業不能擴散，產業的聚集也難以實現，用長遠的眼光看，結構升級將會受阻。

其次，直管縣的發展空間變小、機會減少。這不是指地理空間，而是指經濟社會發展過程中各種聯系伸展的空間，如產業之間的關聯與配套、道路交通通訊之間的關聯與一體化、縣域之間的投資聯系，等等。在政府主導的市場經濟條件下，行政轄區往往決定了經濟區域之間的分工與合作。而政府主導是分層級的，省域范圍內的分工與合作比省與省之間容易;同樣，在市域范圍之內，縣與縣之間的分工與合作又比市與市之間容易。但省直管縣之后，縣與縣之間分工與合作將變得不再容易，如果省級政府不能給予及時的協調，地緣上相聯系的各個縣之間的區域分工與合作將變得十分艱難，各個縣各自為政、彼此割據，甚至相互封鎖的狀態難以避免。市級政府的協調功能喪失，統籌各個縣發展空間的作用不再存在，從長期趨勢看，縣域經濟的發展將落入低水平陷阱之中，成為以縣為單位的“個體戶”，城鄉一體化也將會受阻。

雖然直管縣增加了縣級自主發展權，但是相對于地市級政府，縣級政府的能力畢竟較低。省級政府的能力雖然大于市級政府，但是省級政府的轄區范圍畢竟大得多，而且要兼顧全省很多直管縣，往往鞭長莫及。這樣，如果失去了市級政府的支持和幫助，縣域經濟和社會發展的機會將減少。在當前情況下，由于城市發展轉型，市級政府要考慮在全市范圍內的產業、項目布局，例如在城鄉發展規劃、招商引資、重大項目布點、政策傾斜等方面，很可能把直管縣排除在外，而更多地考慮市區和非直管縣，這對直管縣的長期發展將非常不利。這由此也會導致工業反哺農業、城市帶動農村的城鄉統籌發展目標的實現增加了難度，因為市級政府和中心城市的作用在體制上被排除在外了。

進一步分析，上述兩類公共風險具體體現在如下幾個方面:

(一)有可能妨礙功能區合理布局、國土優化利用和區域協調發展

功能區是區域發展的載體，是實現區域協調發展的空間集聚形式。一個協調發展的區域由多個功能區有機組成，整個區域的功能，就是所有功能區功能的集合體。產業集聚和功能優化是功能區的本質特征，每個功能區，都有自己所承擔的主要功能，確保其資源稟賦優勢充分發揮，也使整個區域在多元功能整合的基礎上進入更高的運行層次。

經濟功能區通常是在不同層級政府和市場力量的共同作用下逐漸形成的，而且與區域分工和地緣優勢緊密地結合在一起，是區域核心競爭力形成的現實表現形態。在二三產業不發達，經濟以農業為主的條件下，經濟功能區的特征不明顯，區域經濟往往呈現出一種自發、自由的發展狀態。隨著非農產業的比重上升，在產業聚集和擴散過程中，經濟功能區的特征就會開始顯現。當一個地方進入非農產業快速發展的時期以后，政府對經濟功能區的規劃就顯得很重要。不同層次的區域經濟協調發展，是優化結構，推動經濟可持續增長的基礎。經濟功能區的主導產業通常都具有較高附加價值，而且具有多層次、長產業鏈的特征。例如以電子、電訊為主要產業的渥太華電訊谷(加拿大)，以高科技產品及元器件發明生產為主要產業的班加羅爾(印度)，都處于區域經濟增長的領先位置，在功能區內擁有研發、生產、貿易等較完整的產業鏈條，表現出良好的自我發展能力和擴散能力。而非經濟功能區的高效益反映在社會效益上。行政功能區內行政機關密集，方便處理社會事務，提高運行的效率。

推進“省直管縣”改革過程中，考慮統籌市縣發展空間是實現區域功能區合理布局的現實要求。如果不在整個市的轄區內，統一進行功能區布局，推進功能區的建設，則對提高土地集約利用水平，促進產業集聚、培育產業集群、提升產業層次，完善小城鎮功能和新農村建設等方面都將產生負面影響。

(二)可能對城市產業的轉移和縣域接納轉移產業產生雙重不利

城市功能轉型實際上不僅有利于城市的發展，也還有利于縣域經濟的壯大。城市實行“退二進三”(即二產業退出，三產業進入，也有的叫做“騰籠換鳥”)，是城市功能轉型的必要步驟，城市傳統工業將會向周邊縣域遷移。即使是新上工業項目，從整個區域發展布局的優化來看，也要從市域范圍內各個縣的條件來考慮這些項目布局。由于歷史原因，我國大部分縣工業都比較落后，工業化水平較低，特別是中西部地區，至今也未曾得到長足發展。而此時的城市“退二進三”恰好是縣域經濟發展的良好機遇。而且，二產業的轉移，并不是簡單的搬遷，往往伴隨著新技術、新產品、新工藝，這些新要素一旦通過市級政府注入，對縣域經濟發展可起到催發劑的作用。

因此，從當前區域經濟發展的形勢來看，推進“省直管縣”改革過程中，考慮統籌市縣發展空間也是促進縣域經濟發展的現實要求。如果推進“省直管縣”改革而切斷了城市向直管縣的產業轉移，或者影響了市級政府促進直管縣經濟發展的積極性，這必然給縣域經濟的發展帶來不利影響，反而與“省直管縣”改革的初衷相背離。

(三)可能不利于產業鏈的形成，影響區域整體競爭能力的提升

產業鏈的形成和發展對企業成長和區域經濟一體化的作用是內在的。在一定的區域內企業集聚而形成產業鏈，可以形成良好的經濟生態，對單個企業而言，經營成本可以大大降低，較之處于孤島狀態的企業，其競爭力也由此提高。在產業鏈形成的企業群中，新技術、新經驗、新理念和各種信息能得到更快捷的交流，從而能普遍提升企業的創新能力，從而推進整個區域的經濟發展。因為產業的集聚和產業鏈的形成，給一個區域帶來的除了經濟成果，還有諸如人才、信息、管理等要素資源的共享，從而會改善一個區域的發展環境。但如果局限于各個單一的縣域范圍，則很難形成產業鏈。

如果“省直管縣”改革變成了各個縣的各自發展，統籌市縣發展空間，實現區域優化配置資源、區域產業鏈的形成就會落空。經濟發展的區域越小，其資源就越少，形成產業鏈所需要的經濟生態環境難以產生。而在一個相對較大的發展空間內，資源互補的可能性越大，產業鏈條形成更容易，而且可以拉的更長，產品的附加值更高，整個地區產業發展的競爭力也更強。相反，如果資源不能有效整合，就可能導致盲目發展和重復建設，不利于資源的有效利用和區域競爭能力的整體提升。

(四)有可能妨礙城市功能轉型，使承載先進生產力的城市群落難以形成

近現代以來，世界各國的城市功能在經歷了工業化和逐步大型化的歷程中，前后發生過三次顯著變化:首先是工業化時期，城市主要是商業中心和工業中心。這一時期，隨著制造業的發展以及伴隨而來的國際貿易的急劇擴張，工業化國家出現了一批商業中心城市和工業中心城市。其次是二戰后到20世紀80年代，出現一批國際經濟中心。這—時期，全球經濟迅猛發展，商品、勞務、資本以至科學技術的跨國流動，導致國際貿易、跨國公司的迅速擴展和全球金融網絡的形成。一些工業中心、商業中心大城市憑借自身實力，逐步形成了世界經濟的中心。第三個時期是20世紀80年代中期起，城市的可持續發展成為關注的焦點。一方面，城市的環境保護意識不斷增強，強調綠色宜居城市的建設。這不僅帶來城市產業結構和道路交通的調整，還包括城市規劃與城市建設中的低碳、綠色要求，這帶來了城市生產方式、消費方式的變革;另一方面，城市之間分工與合作的格局也漸漸凸顯，大中小城市錯落布局的城市群落也由此形成，以城市群落為依托和載體的現代生產力在一個更高層次上釋放出來。

從我國的情況來看，城市的發展也基本循著這個軌跡變化，在工業化的初期，一些大的工業和商業中心基本布局在大城市和一些地級城市，但是隨著工業化程度的提高和整個社會分工的發展，一些城市開始探索功能轉型，以現代服務業和高科技產業的發展作為重點，工業制造開始向依然處于工業化初期的城鎮轉移。這種現象不僅表現在一線大城市，而且在珠三角、長三角地區的等新興城市也日益明顯。城市功能的轉型升級，帶來了產業的轉移、技術的輻射，同時也把地緣相鄰的城市更緊密地聯系起來，城市群落的輪廓日漸清晰。

但無論是工業化，還是城市化，我國的政府主導色彩相當濃厚，不同層級政府在其中的作用也是各不相同的。對于工業化和城市化程度較高的地區而言，地級市的作用越來越顯著，縣域經濟已經完成工業化，城市化的推進以及城市群落的培育成為當前的主要任務。在這個新階段，再以縣域為單位來推動城市化已經變得不合時宜，尤其是對城市群落的形成將會帶來嚴重的行政障礙。對于中西部地區而言，工業化程度較低，推進工業化也不能再以縣域為單位來分散進行，更不能以農村作為推進工業化的載體，而需要更大地域空間的統籌規劃和精心設計，并把工業化的推進依托城市化的提升來實現。資源、環境的壓力不僅在我國的東部，在中西部也越來越大，集約化、集中化、綠化已經成為現階段工業化和城市化的現實要求，而不論工業化程度的高低。中西部地區的發展，盡管工業化程度較低，但也不能沿襲東部的農村工業化之路，而只能是以城鎮為載體，通過城市化的推進來實現工業化水平的提高，甚至要以前瞻性的城市群落來承載工業化、集約化，實現經濟結構的優化和發展方式的轉變。

而“省直管縣”改革有可能迫使中西部地區復制東部的工業化模式，在縣域范圍內大力發展農村工業來提升縣一級的財政經濟實力。這種先污染后治理、先分散再集中、先粗放再集約、先工業化再城市化的經濟發展之路已經徹底行不通。不嚴而言，一旦通過所謂改革使中西部地區的發展進入這個路徑，將會給我國帶來巨大公共風險，工業化、城市化都可能陷入一個低水平陷阱之中。

(五)有可能使省直管縣被排斥在城鄉一體化的進程之外

從60年的時間跨度來觀察，改革開放之前的30年，我國經濟發展的大格局是農村支持城市，農業支援工業。這是由特殊的歷史條件所造成的。改革開放之后的30年，我國經濟發展的基本格局是以農業上的大包干和個體經營、鄉鎮企業為基礎的農村自我發展，大大改變了農村的經濟社會狀況。這以東部沿海為典型，甚至通過農村的自我發展實現了城鄉一體化。珠三角和長三角地區的城鄉一體化就是如此。不靠城市支持，通過農村自我發展來推進城鄉一體化，是新中國后30年發展的總體特征。盡管存在區域差別，東部快，中西部慢，但沒有改變這個總體特征。

由于農村自我發展的力量不夠，加上城鄉分治體制的束縛，我國大多數農村地區并沒有通過自我發展而改變長期來的落后狀態，城鄉差距不斷拉大。進入21世紀之后，政府開始改變任農村自我發展的方針，接連推出了農村稅費改革、“三農”新政、新農村建設等一系列改革和政策措施。一方面，減輕農村各種稅費負擔;另一方面，明確提出了工業反哺農業、城市支持農村的發展方針。2004年底召開的中央經濟工作會議首次明確宣布，我國已進入以工促農、以城帶鄉的發展新階段，農村自我發展的狀態由此被改變，我國的城鄉關系進入了一個新的歷史時期。

在新中國建設的第一個30年，也就是農村支持城市，農業支持工業的發展階段，行政體制上實行省直管縣，地區行署作為省級政府的派出機構，對所轄區域進行協調和管理。而改革開放的30年，也就是農村自我發展的這個階段，行政體制逐步實行了市管縣的體制。其最初的設想是以城帶鄉，促進城鄉協調發展。由于當時地級市的帶動能力弱，現在回過頭來看，當初設想并未實現。農村經濟發展快的那些地方，基本上都不是城市帶動的結果，相反，是農村個體經營、家庭工業、鄉鎮企業在體制松動的條件下得到發展的結果。而這個結果與一直未實行市管縣的浙江經驗相吻合，由此得出一個普遍認同的結論:要實現農村快速自我發展，必須實行省直管縣的體制。當前推行的省直管縣改革，與所謂的浙江經驗有密切的關系。

那么，省直管縣是不是實現農村快速發展的前提條件呢?廣東的珠三角地區、江蘇的蘇南地區，也都是農村自我發展很快，并實現了城鄉一體化的地區，但它們在行政管理體制上并未像浙江一樣實行省直管縣。而同樣的問題是，長期處于落后狀態的地區，縣域經濟未能得到快速發展，是不是因為實行了“市管縣”體制呢?是不是由于“市管縣”而導致縣級財政的困難和農村的落后?流行的看法顯然是正面的回答，不少觀點正是基于這種認識，從而要求改革“市管縣”體制，并從財政體制入手，率先實行省直管縣。取消市管縣的邏輯是:只有這樣才能切斷城市對農村資源的汲取，才能讓農村快速實現自我發展，振興縣域經濟。

其實，從前面的分析不難看出，改革開放之前并未實行市管縣的體制，但城市汲取農村資源恰恰是最多的時期。而市管縣體制的推行卻是在改革開放之后，總體上看，也是農村經濟得到快速發展的時期，大多數人口脫貧，農民生活得到大大改善。可見，城鄉關系的狀態，即農村支持城市，還是城市帶動農村，與市管縣體制沒有直接的聯系，相反地，卻是取決于對城鄉分治的認識以及二元體制的變化。把農村落后、縣鄉財政困難歸結為市管縣體制，顯然是不成立的。在這種誤判的基礎上，實行“省直管縣”財政體制，進而實行徹底的省直管縣，帶來的是另一種公共風險:縣域經濟的發展被排斥在城市化進程之外，使農村的發展不由自主地陷入到“自給自足”的孤立發展狀態。在缺乏區域經濟分工與協作的條件下，在各個縣域范圍內推行工業化和城市化，重復建設、結構雷同、自成體系、低水平競爭等等現象難以避免。而城市支持農村，工業反哺農業的管道也就剩下了惟一的省級財政的轉移支付，地緣經濟意義上的支持、反哺機制則將隨著省直管縣體制的推行而斷裂。縣與縣之間的組織化、區域化、協同化也將隨之消退。不經意之間，農村可能再次落到了與城市相對立的境地。

四、降低“省直管縣”改革風險的政策建議

鑒于推進“省直管縣”改革可能產生的公共風險，我們對推進“省直管縣”改革提出如下建議:

(一)推進“省直管縣”改革不搞一刀切

綜合考慮“省直管縣”改革對當地經濟社會發展的利弊和風險，因地制宜，不搞一刀切。在“省直管縣”體制改革問題上，應適當下放改革的權力，讓地方來決策。以一刀切的方式來推行各種改革，這本身就是一種高度集權，與通過改革來實現放權和分權的初衷是相悖的。

我國屬于巨型國家，與歐洲相當，其總面積略大于我國，其總人口少于我國，其范圍有45 個國家。作為發展中大國，我國的區域差異巨大，各個行政區的地域面積、人口規模與密度、發展條件、所處的發展階段、工業化水平、城市化程度、歷史人文等等，都無法相比。這種巨大的差異性綜合為改革中的巨大復雜性，使任何一項改革都難以一刀切。否則，帶來的公共風險是不言而喻的。我國省以下體制，包括行政體制和財政體制，應當允許多樣化。

在一些地方暫緩或者不推行“省直管縣”改革，繼續實行“市直管縣”也是今后推進我國城市化的必然要求。推進城市化是我國經濟、社會發展所必需的，也是經濟社會發展的必然結果。而我國當前的人口城市化率僅僅40%出頭，而實際的城市化率還要低，城市化進程處于中期。在這種情況下，如何給城市化留出必要的空間仍是不可忽視的重大戰略問題。如果矯枉過正，城市化受到擠壓，將會給我國的工業化造成障礙，也不利于國土空間的優化和節約。按照城鄉統籌發展的要求，以工補農，以城帶鄉的政策將不是權宜之計，從以工補農和以城帶鄉的具體方式或途徑來看，市管縣仍是一種重要的方式。發揮中心城市產業集群對“三農”的輻射和拉動作用是不可缺少的，也是經濟發展過程中不可逾越階段。尤其是經過多年的發展，中心城市的實力已經大大增強，與20世紀80年代的情形相比已不可同日而語，統籌城鄉發展，中心城市是個不可或缺的重要載體。

(二)針對不同的地區采取不同的改革方式

大致可以分為三種情況:一是對已經初步形成區域經濟一體化，城市群落正在加速形成的發達地區，不應推行省直管縣，可考慮撤縣建區，將近郊的一些縣改為市轄區，逐步實現郊縣功能的轉化，促進城市群落的形成。原有轄區內的縣依然保持市管縣體制，以帶動這些縣的發展;二是對于欠發達地區，可以考慮采取多樣化的改革方式，總體的格局可能是市管縣與省直管縣并存。對于人口、面積較大，且又有發展潛力的縣，可以考慮實行省直管，以促其更快發展成為新興城市，待條件成熟再升格為地級市，調整相應的行政區劃。對于糧食生產基地，區域分工定位為非工業化、非城市化的地區，可以實行市管縣，一方面增加非農化地區的基本公共服務能力;另一方面，也有利于減輕當地中心城市的負擔，以促進中心城市更好更快地發展。

總之，是否依然實行市管縣體制，從三個方面來判斷:一是當地既有分工又有協作的區域經濟的一體化趨勢;二是大、中、小城市錯落布局，區域城鎮結構優化的要求;三是基礎設施、公共服務規模化的要求。凡是符合這種趨勢和要求的，就不應實行省直管縣。是否實行省直管縣，也可以從兩個方面來判斷:一是發展潛力大，有必要也有可能發展成為新興城市的縣域;二是區域分工定位為農業為主的地區，如食品生產基地。凡是符合這兩個條件的縣域，可以實行省直管。

省直管縣改革，應當著眼于解放和發展生產力，而不是單純地在行政體制上做文章，更不是瞄準國外的做法來推行所謂理想化的體制。

(三)條件成熟的地方可以考慮縣改區擴市

我國的城鎮化思路是打造“以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮為基礎的多層次的大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系”。當前的設區市基本上都是地方的中心城市，可以說不論從發展潛力、輻射能力，還是吸納就業人口、轉化農民為市民、發展服務業等方面，設區市都是我國城鎮化進程中的骨干。在吸納就業人口、非農化“三農”、提供公共服務等方面，中等城市具有比縣城更顯著的規模比較優勢， 省直管縣改革后，設區市的骨干帶動作用受到制約，幾萬人、十幾萬人的縣城又難以在短期內擴展規模，發揮輻射功能。為了避免“省直管縣”改革對城鎮化帶來負面影響，可以考慮在一些條件比較好的地方實行縣改區擴市，按照“就近、就強、就風景文化名勝，尊重歷史和民意”的原則實行縣改區擴市，特別是人口密度相對大的東部省份，對縣城相距不足30 公里、100 萬人以下的縣改區是可行的，以尋求更大發展空間和在城鎮化過程中發揮更大作用。

(四)加強省級政府對市縣區域發展統籌的指導和協調

在實行“省直管縣”后，市縣區域發展統籌規劃更多地需要省級政府的協調。在“省直管縣”對城鄉統籌產生負面影響，不利于城市化進程推進的時候，需要切實加強省級政府對城鄉規劃的重視，協調好市和縣的關系，促進生產要素的合理配置和流動，實現資源集約利用和城鎮有序發展，避免市縣之間的關系出現新的分割。省級職能部門要在城鄉建設中加強有效指導，以達到加快市縣經濟和社會可持續協調發展，最終實現城鄉一體化的目的。

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Analysis on the Risks of the Fiscal Reform of “Province Directly Administrating Counties”

Liu Shangxi， Li Chengwei

(Research Institute for Fiscal Science，Ministry of Finance，P.R.China，Beijing 100142，China)

Abstract:The basic purpose of the fiscal reform of province directly administrating counties is to enhance the planning capacity of provincial finance department， restrain the retention of the county finance by the municipal finance department and improve the grass-roots government’s capacity of providing public services. However， the reform will have an affect on the land-use at the municipal and county level， cut off the natural connection between the core cities and the county-level cities or the county towns， restrain the industrial agglomeration and proliferation among small and middle cities. Counties governed directly by the province will have less development space and fewer development chances. In order to avoid possible public risks， we suggest different regions take different reforms instead of “broad-brush” and the transformation from counties to districts be adopted by the regions where the conditions are ready， at the same time， strengthening the guidance and coordination of the provincial government for the cities and counties’development and planning.

Key words: province directly administrating counties;public risk; development space

(責任編輯:張積慧)