我國應當健全行政壟斷法律責任制度

[摘要]我國《反壟斷法》第51條對行政壟斷法律責任追究方面的規定尚有兩個重大缺陷，即“法律責任形式單一”和“執法主體悖論”。行政壟斷能否得到有效規制，很關鍵和重要的一點就是能否建立起一套行之有效的法律責任制度。健全我國行政壟斷的法律責任制度具體包括建立有效的民事責任制度、完善行政壟斷的行政責任制度、設置明確的刑事責任制度和完善行政壟斷法律責任的執法機制。

[關鍵詞]行政壟斷;行政壟斷法律責任;執法

[中圖分類號]DF411.91 [文獻標識碼] A[文章編號] 1673-0461(2010)10-0083-04

一、我國《反壟斷法》第51條關于行政壟斷法律責任規定之不足

2010年3月5日溫總理在第十一屆全國人大三次會議作政府工作報告中指出:“加快推進壟斷性行業改革，推進公用事業改革，切實放寬市場準入，積極引入競爭機制。”

“引入競爭機制”，表明了中央政府致力于加快市場培育的決心。沒有競爭，即沒有市場經濟，而經濟體制改革也最終會走向流產。但是現階段卻有一股不小的阻力與中央精神相違背，不斷妨礙市場化的形成。這股阻力發跡于改革開放初期，隨著時間的推移及體制改革的深入非但沒有銷聲匿跡，反呈愈演愈烈之趨勢。其外在表現形式是行政主體(包括行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織)濫用行政權力限制、排除、妨礙市場競爭。學界一般將此稱之為“行政壟斷”。作為一種“超經濟的壟斷”，即便是最強的市場主體也不具備與其抗衡的能力。因為行政壟斷以權力為后盾，而權力具有強制性，從而使權力主體的利益輕易得到實現。

在我國，對行政壟斷最早進行規制的法律性文件是國務院于1980年頒布的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》(已廢止)。自此之后，國家又陸續頒布了不少專門規制行政壟斷的法律性文件，諸如《價格法》、《反不正當競爭法》、《產品質量法》以及《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》等。特別是2008年8月1日《反壟斷法》“利劍出鞘”，更是點燃了人們反行政壟斷的希望。該法自起草到審議通過歷經13載，其身后是看不見的“刀光劍影”的利益角逐，其亦見證了中國市場經濟體制的艱難轉型之路。該法承載了人們太多的希冀，雖然其設專章對行政壟斷進行了規制，但遺憾的是對行政壟斷法律責任追究方面的規定尚有兩個重大缺陷，筆者概括為“法律責任形式單一”和“執法主體悖論”。

“法律責任形式單一”和“執法主體悖論”在該法第51條得到“完美的呈現”，其做了如下之規定:“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議”。該條僅規定了行政壟斷的行政責任，未規定民事責任和刑事責任。而“執法主體悖論”則表現為在沒有外界力量監督的情況下，“由上級機關責令改正”要切實發揮其應有的效果可謂困難重重。因為在現實生活中，地方行政壟斷行為大多是根據上級機關的規定和指示實施的，讓上級機關處理下級機關的錯誤，無非相當于讓上級機關承認自己的行為是錯誤的，“自己打自己的耳光”，在缺乏更有約束力的監督的情況下，期待上級機關處理一般來說是徒勞的。由于法律適用中約束力的弱化，所以出現了盡管國家頒布的規制行政壟斷的法律性文件不少，但行政壟斷卻一直無法達到遏制的現象。

“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”是社會主義法制的基本原則。為切實保證法律貫徹實施，就必須規定相應的法律責任，對違法者進行必要的法律制裁。同理，《反壟斷法》能否得到有效貫徹，行政壟斷能否得到有效規制，很關鍵和重要的一點就是能否建立起一套行之有效的法律責任制度。

二、對國外關于行政壟斷法律責任制度的考察

(一)對行政壟斷法律責任形式的一般設計

對行政壟斷法律責任形式的設計，完全市場經濟的發達國家與經濟轉軌國家有著迥異的態度，主要表現為是否對行政壟斷一視同仁。發達國家往往對行政壟斷行為不作特殊規定，而是將其納入《反壟斷法》規制的一般主體之列，無論是承擔的法律責任還是救濟程序，行政主體與普通自然人、法人并無區別。典型的如美國《反壟斷法》就把市政機關也包含到其所指的范圍之內，這就意味著“絕對三倍賠償原則”同樣也適用于行政壟斷的受害者。而歐盟的《羅馬條約》亦作了相似規定，其規定:“凡有違市場內在客觀要求的反競爭的行為的，無論行為主體如何，都應納入反壟斷法規制的范疇，承擔相應的法律責任。”而經濟轉軌國家俄羅斯的《關于在商品市場競爭和限制壟斷活動的俄羅斯聯邦第948-1號法》便對行政壟斷作出特別規定，規定了“聯邦行政機構、各部門的行政權力機關、各市政當局、被授權行使上述機構職能或職權的其他組織或機構，如出現反壟斷法的行為，應當承擔民事、刑事或行政責任。如果引起自然人或法人損害，應當由俄聯邦、俄聯邦相關機構或各市政當局負責賠償”。社會主義國家越南的《競爭法》規定:“違反競爭法規定的國家公務人員或雇員，應當依據其行為的性質和嚴重程度，承擔刑事責任。”

總體而言，由于體制的原因，與我國國情相似的經濟轉軌國家與社會主義國家關于行政壟斷法律責任的相關規定對我國借鑒意義較大。同時，美國和歐盟等完全市場經濟國家和地區實際也存在著和行政壟斷的法律責任相關的具體法律規定，對我國亦具有一定的借鑒意義。

(二)對行政壟斷法律責任的執法機構的一般設計

由于在競爭環境、競爭法的成長歷史、法律傳統、政體等方面存在差異，各國在反壟斷行政執法機構的具體設置上的做法都是不完全一致的，如日本反壟斷行政執法機構是日本公正交易委員會，其不受任何其他人的干預，隸屬于內閣總理大臣;韓國的反壟斷行政執法機構是韓國公平交易委員會，是總理領導下的正部級行政機關，具有準司法機構的性質，委員會制定、實施競爭政策，商議、裁決、處理壟斷案件時不受其他部門的干預或監督;[1]俄羅斯的《關于在商品市場競爭和限制壟斷活動的俄羅斯聯邦第948-1號法》規定“向聯邦行政機構、俄聯邦各部門的行政權力機關、各市政當局、其他被授權行使上述機構職能或權力的機構或組織及其所屬官員發布有約束力的指令:有關廢除或變更被上述主體決定的但與反壟斷法律相抵觸的協議的指令;有關終止違反反壟斷法行為的指令;有關確保競爭措施的指令。”哈薩克斯坦的《公平交易法》規定“反壟斷機構的執行命令和決定具有強制性”。

雖然各國在具體設置反壟斷行政執法機構時存有差異的做法，但是從總體看，這個機構都有很高的地位、獨立性和權威性極高。中國設置反壟斷行政執法機構時必須充分考慮到這一點。因為“這不是一個單純地給某人或某部門的某種待遇的問題，而確實是保證有效執法的需要。”[2]

三、健全我國行政壟斷的法律責任制度

(一)我國行政壟斷法律責任體系的構建

1.建立有效的民事責任制度

行政壟斷具有民事違法的特質，因為其后果表現為限制、排除、妨礙其他民商事主體的合法競爭，具有顯著的民事侵權的特征，故應當在《反壟斷法》中設置明確的民事責任制度。2010年7月1日起施行的《侵權責任法》第2條規定“ 侵害民事權益，應當依照本法承擔侵權責任”。筆者認為競爭權由于涉及兩個平等主體之間的利益，屬于民事權益之一種應無疑，問題的關鍵是行政主體能否成為承擔侵權責任的主體?我國《民法通則》規定:“國家機關或者國家機關工作人員在執行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任”。由此可知，侵權責任的主體包含了行政主體。民法上可以適用于侵權行為的責任形式而言，有停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀、賠償損失、消除影響、恢復名譽、賠禮道歉。而2010年4月29日修正的《國家賠償法》對精神賠償作了明確的規定:“致人精神損害的，應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉;造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。”對于《民法通則》與《國家賠償法》二者的關系，筆者認為是一般法與特別法的關系，即如果行政壟斷受害者提起民事訴訟，要求行政機關承擔這些形式的法律責任，應當優先適用《國家賠償法》的相關規定，《國家賠償法》未作規定的，可以援引《民法通則》的有關條款作為依據。

2.完善行政壟斷的行政責任制度

我國《反壟斷法》第51條中規定的行政責任主要有糾正行政行為、行政處分，連行政處罰都沒有。而《反不正當競爭法》第30條規定“……由上級機關責令其改正;情節嚴重的，由同級或者上級機關對直接責任人員給予行政處分”。《價格法》第45條規定“……責令改正，并可以通報批評;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分”。《招標投標法》第62條規定“任何單位違反本法規定，責令改正;對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的處分，情節較重的，依法給予降級、撤職、開除的處分”。《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》第21條規定“……給予通報批評;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，按照法定程序，根據情節輕重，給予降級或者撤職的行政處分”。這些規定尚有不足之處，需要進一步補充完善。一是由于行政壟斷的違法性，行政機關除了應承擔責令改正、撤銷、行政處分等行政責任外，還應對其獲取的非法利益予以沒收或返還給受害人，以防止流入單位甚至是個人的腰包;二是建議增加行政處罰的方式，即對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予行政拘留或罰款，對受行政壟斷保護的企業處以罰款、沒收違法所得、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷營業執照等處罰;三是對于抽象行政壟斷行為致受害者發生損失的，應當納入行政賠償的范圍，且賠償的范圍應包括直接損失和間接損失。

3. 設置明確的刑事責任制度

“行政壟斷已是目前中國最嚴重的腐敗形式，所造成的經濟損失已遠遠超過政府官員貪污受賄所造成的經濟損失。”[3]“這種腐敗所造成的損失已達五百多億到一千多億，并且直接使人民的福利遭到侵害。” [4]而《反壟斷法》卻僅設置單一責任形式去規制行政壟斷，結果導致實踐中行政壟斷不僅禁而不止，反呈愈演愈烈之勢。“競爭機制是市場經濟的核心，是國民經濟健康發展的根本動力。侵犯自由競爭之法益的行為，自然就屬于破壞重大法益或對重大法益之破壞具有重大危險性的行為，因而具有‘應刑罰性’”，同時，“由于不法行為的嚴重性，非以最嚴厲的刑罰手段不能有效遏制”[5]，即行政壟斷適用刑罰亦具有“不可避免性”。關于如何設置刑事責任，筆者認為行政壟斷主體不能承擔刑事責任，承擔刑事責任的主體僅是直接負責的主管人員和其他直接責任人員。根據我國《刑法》規定，對單位犯罪一般都采取了雙罰制，即對直接負責的主管人員和直接責任人員判處刑罰，而單位承擔刑事責任的方式只有一種，就是判處無限額的罰金。行政主體包括行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，它們均屬于公權力機關，是為了社會公共秩序及利益所設置，其開展活動所需財政金錢來源于稅收，如果讓其承擔刑事責任，判處罰金，后果往往是行政主體自身提供公共服務的能力大打折扣，無法為納稅人提供優質的服務。同時，對單位判處罰金，相當于把行政壟斷法律責任轉嫁給了無辜的納稅人。因此，對行政壟斷的刑事責任宜采取單罰制，拋開行政主體不管而直接追究直接負責的主管人員和直接責任人員的刑事責任。

(二) 完善行政壟斷法律責任的執法機制

“執法主體悖論”意指由一個行政機關負責對另一個行政機關執法，由于單位屬性的一致性，難免導致反行政壟斷制度似乎成了“自己反自己、自己剝奪自己利益”的一種制度。僅靠“上級機關的良心去公正執法”在實踐中根本行不通。

“徒法不足于自行”。《反壟斷法》自身并不能創造出一個競爭自由、公平的市場環境，需要一個獨立、高效、權威的反壟斷執法機構。消解“執法主體悖論”就是應當剝奪“上級機關”的執法權，把執法權交給反壟斷執法機構。我國的反壟斷執法機構應設中央和地方兩級。由于我國地域遼闊，情況復雜，如果只設中央一級執行機構，就會使全國的反壟斷案件集中到中央，使之管理事務太寬，不利于執法機構執法，給當事人也造成不便。但是也不能像其他行政機關一樣層層設立，這樣既有悖于精干效能原則，也不利于執法的統一，而且低級別的反壟斷機關根本不具備有效執法的條件。因此，應該設中央和地方兩級執行機構，地方反壟斷執行機構的設置可參考中國人民銀行的做法，分大區設置，實行垂直領導，不受地方管制。將全國劃分成幾大區，按區設立反壟斷執法機構，各區的反壟斷執法機構負責監管本區域的壟斷案件。中央一級的反壟斷執法機構負責處理跨區的壟斷案件和在全國范圍內具有重大影響的壟斷案件。當事人不服省級反壟斷法實施機構裁決后，應允許其向中央反壟斷法實施機構申請復審。為保證省級反壟斷執法機關的獨立性，反壟斷執法機關宜實行垂直領導，地方反壟斷執法機關與地方政府之間沒有任何隸屬關系。其經費與人員任免也完全由中央反壟斷執法機關統一掌握，這樣反壟斷執行機構就更好地實行對行政壟斷案件的管轄。[6]

[參考文獻]

[1] 曹康泰.中華人民共和國反壟斷法解讀——理念、制度、機制、措

施[M].北京:中國法制出版社，2007:166-167.

[2] 王先林.中國反壟斷執法機構如何設置[A].季曉南.中國反壟斷法

研究[C].北京:人民法院出版社，2001:534.

[3] 阮煜琳，胡鞍鋼.打破行政壟斷應是中國改革的重中之重[EB/OL].

http://www.beiwang.com/bbs/showtopic-540-1.aspx，2002-12-05/

2010-08-26.

[4] 中國新聞網.國情專家胡鞍鋼.“行政性壟斷”就是一種腐敗[EB/

OL].http://news.sohu.com/36/96/news146509636.shtml，2001-09-08/

2010-08-26.

[5] 邵建東.我國反壟斷法應當設置刑事制裁制度[J].南京大學學報，

2004(4):15.

[6] 謝 晉.反壟斷法規制行政壟斷之評析[D].武漢:華中師范大學，

2008.

China Should Improve the Legal Liability System of Administrative Monopoly

——The Discussion Based on the Article 51 of “Anti-monopoly Law”

Liu Yuanlong

( 1.FinancialEconomic Department ，Guangxi University of Technology，Liuzhou 545006 ，China;2.Business Administration Institute， Southwestern University of FinanceEconomics，Chengdu 611130，China)

Abstract: TThe Article 51 of China's “anti-monopoly law” referring to the accountability of administrative monopoly under the law has two major shortcomings， namely， a “single legal liability” and “the paradox of Law enforcement subject”. Whether administrative monopoly can be effectively regulated， a critical and important point is to establish an effective system of legal liability. Sound the legal liability system of administrative monopoly， including to establish a effective civil liability system， improve the administrative responsibility system， set a clear criminal system and improve enforcement mechanisms.

Key words: administrative monopoly; administrative monopoly liability; law enforcement

(責任編輯:張改蘭)