國外政府公共服務均等化實踐及其對我國的啟示

[摘要]國外政府公共服務均等化經過較長時間的實踐探索，已經積累了一定的經驗。積極吸取這些經驗，改進我國的政府公共服務，需要以服務均等化為核心價值追求，建立健全政府轉移支付制度，建立自下而上的服務需求表達機制，建立政府公共服務均等化度量體系。

[關鍵詞]公共服務;均等化;實踐探索;啟示

[中圖分類號] F120.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-0461(2010)10-0031-04

一、北美加拿大、美國等國政府公共服務均等化的主要做法

北美加拿大、美國是實施均等化政策較早的國家之一， 也是目前世界上比較典型的實踐這一措施國家，他們的公共服務均等化政策注意凸現聯邦政府的作用，依靠聯邦政府的力量推動公共服務均等化政策的執行與落實。

就加拿大而言。其均等化體系主要包含三個方面的內容:居民福祉機會平等;通過經濟發展減少機會差別;所有加拿大居民享有質量適度的基本公共服務。為達成這一目標，加拿大政府采取了多個方面的舉措:一是積極推動經濟社會發展。在加拿大政府看來，經濟社會發展才是均等化的根本前提;政府只有不斷推動經濟社會的發展，才能創造條件讓人民獲得機會，實現公共服務的均等化;二是建立省級政府財政支出能力均等化體系，即根據人均財政收入水平，聯邦政府對財政收入低的省份實行財政轉移支付。以醫療健康為例，在加拿大，醫療健康應是省級政府提供的基本公共服務。為了實現基本公共服務均等化，聯邦政府與省級政府合作，共同建立一個全國統一和基本接近的照顧標準，通過“加拿大健康轉移支付項目”(Canada Health Transfe，CHT)實現醫療健康均等化服務。醫療健康轉移支付依據標準是普遍性(Universality)、簡便性(Portability)、公共保險—可以由公共機構也可以由私人機構提供;[1]三是確立基本公共服務國家標準，確保各省公共服務具有可比較性，積極引導居民跨省流動，分享財富，加強居民的國家認同;四是制定明確細致的公共服務均等化實施細則與辦法，強調政策的可操作性。如在義務教育服務領域，加拿大政府規定每個5歲~18歲的孩子都可以享受義務教育，學校不收取學費，學生的課本文具也均有國家供給，并且免費提供校車接送學生上學和下學;在失業保障服務領域，加拿大政府對工薪階層實施就業保險(Employment Insurance，EI)，此外，對于因非自身原因而被辭退的工薪人員，還可提供普通失業保險金(Regular Benefits)。其額度可以達到本人工資的55%，但是每周不能超過413加元，如果失業者有撫養孩子的負擔，且年收入低于25，921加元，還可以申請國家兒童稅收補助(the Canada Child Tax Benefit，CCTB)，兩項合計可以超出本人工資的的55%;在醫療服務領域，加拿大實行全國統一標準的“國民基本醫療保險”(Medical Sernice Plan，MSP)，加入保險的方式有免費和交納一定保費 兩種形式，加入計劃的公民和永久居民可以享受免費的公共醫療服務。[2]

同加拿大所采取的公共服務均等化政策相類，美國的公共服務均等化政策也是周詳備至。一是在教育領域，美國實施免費義務教育。中小學的課本均由學校統一購買，屬于公共資產，借給學生使用，暑假放假前再歸還給學校，等到下一學年，學校又可再把課本借給下一年級的學生使用，學生只要購買上課所需文具用品即可，對于經濟十分困難的學生，學校還可以提供免費的早餐和午餐;[3]二是在醫療保障服務領域，聯邦政府針對貧困者和老年人分別設立了醫療保險(Medicare)項目和醫療補貼(Medicaid)項目，針對兒童，提供專門的醫療補貼，總額高達近2，000億美元;三是在失業保障服務領域，一方面，美國政府為失業人員提供一定失業救濟金;另一方面，積極加強對失業人員的培訓，鼓勵其積極再就業，為此，美國制定了專門的《就業訓練合作法》、《職業康復法》等法案，明確規定，美國各州、地方各級政府以及私人機構應當共同合作，對失業人員實施強化教育和技術培訓，并且，聯邦政府每年撥款約70億美元，以保證培訓計劃的順利實施;四是在服務殘疾人方面，聯邦政府先后制定了殘疾兒童教育法》、《關于處于發展階段的殘疾人法案》、《美國殘疾人法》等法律法規，使殘疾人在教育、就業、福利、生活等各個方面都受到了特殊的照顧。

二、德國、瑞士、保加利亞等歐洲國家政府公共服務均等化的探索

歐洲是福利國家的發源地，歐洲許多國家所采取的公共服務均等化政策與北美諸國有所不同，他們在重點發揮中央政府作用的同時，更強調調動地方政府參與公共服務均等化的意義。

德國政府的均等化政策旨在保障公民享有相同的生活條件的權利。從邏輯構成上來說，其均等化政策包含兩個層面:國家層面上的均等化和區域層面上的均等化。就實踐途徑而言，則是主要通過財政均等化的形式予以落實。在具體操作上，細分為三個步驟:首先，十六個州的人均等分配75%的增值稅收入(約占財政收入的 47.8%)，剩余的 25%作為對弱勢州的財政補貼;其次，正式建立財政均等化項目:富裕的州通過累進稅向均等化項目提供資金(45%~72.5%)，弱勢州從均等化項目獲得補貼。最后，建立聯邦補助金。為了保障每一個人的基本生存權利，國家對于無力自助和無法獲得資助者提供社會救濟。社會救濟金的來源主要是州和市鎮的公共支出。社會救濟金按申請者的家庭人口發放。各州的人均救濟金標準不同，一般為每人每月300歐元左右。 與德國不盡相同，瑞士的均等化政策凸現多元化與個性化的特點。它并不強調所有的州在財政收入上保持均等，也不對各州服務成本和服務模式作統一性的規定，但是，這并不意味著瑞士倡導區域差別，它同樣要求縮小區域差距，實現這一目標主要是通過稅負手段。正如瑞士憲法所規定:“聯邦將促進各州之間的財政均等化，但實施財政補貼政策時，必須考慮各州的財政能力，特別是山區的財政能力”。當然，瑞士政府也考慮各州的財政需求，反映不同州的需求、成本、服務等，這些主要是由于社會、人口和地理因素不同所導致的。同德國與瑞士相比，保加利亞是一個發展中國家，經濟社會的發達程度與德國和瑞士的還存在一定的差距。其均等化也就呈現出自身獨有的特色，它的均等化舉措包括強制性公共服務和地方選擇性公共服務兩個內容。依據保加利亞有關法律，必須建立和計量基本公共服務領域的服務標準。例如，在教育領域，國家依據學生的數量、班級的規模和教師與學生的比例提供均等化資金。

三、日本、韓國等亞洲國家政府公共服務均等化的典型實踐

東亞的日本和韓國有著與西方國家完全不同的文化傳統與基本國情，他們所實施的公共服務均等化旨在通過政府的政策引導和實踐推動，逐漸縮小地區差距，進而解決地區間發展不均衡的問題。

日本的均等化戰略是貫穿于其“綜合開發計劃”中的。1962 年，日本政府制定了第一次全國綜合開發計劃。該計劃以“防止城市的過度集中”和“消除地區差別”為口號，提出以大規模建立新據點的方式，擴散城市工業，振興地方經濟，縮小城鄉差別和地區差別。該計劃把全國劃分為三類地區，并相應采取不同的方針:①過密地區，主要指京濱、阪神、北九州這些工業過于集中的地區。對這類地區整治的重點是限制新增企業，鼓勵區內企業向外遷移。②整治地區，主要指東京、大阪、名古屋三大城市周圍的關東、東海、近畿、北陸等地區。對這類地區整治的重點主要是完善其基礎設施，增加公共服務供給，以吸引過密地區的企業和人口。③開發地區，主要指北海道和九州地區。對這類地區重點是在區內建設大工業開發地區，特別是籌建中心城市或中等規模的地方城市。到1969年，為進一步解決工業和人口過密和過疏的問題，防止城鄉間、地區間發展不平衡，日本政府又開始實行第二次全國綜合開發計劃，提出了在進一步充實據點開發的基礎上，通過發展交通運輸和現代化的通訊事業，將這些據點城市連接起來形成網絡的設想;同時，為謀求地區間的均衡發展，日本政府還提出在邊遠地區建設新工業城市的設想，并且采用了大規模項目開發方式。1977年，為了使地區間、城鄉間在經濟、社會、文化等方面達到均衡發展，日本政府制定了第三次全國綜合開發計劃。“三全綜”提出了進一步調整工業布局，大力發展中小城市，開發落后的農村地區，以解決工業和人口過密和過疏的矛盾。第三次全國綜合開發計劃將社會開發作為計劃的重點，由原來的“工業開發優先”轉向“重視人的生活”;確定計劃的基本目標為“立足于歷史、傳統文化，形成自然環境、生活環境、生產環境相互協調的人類居住的綜合環境;抑制人口與產業向大城市集中，振興地方，治理人口過疏過密問題，確立新的生活圈”。“三全綜”把“定居構想”確定為新的開發方式。

韓國的均等化政策著力于解決城鄉間發展不均衡問題。1970年，總統樸正熙在道長官會議上提出了“新村培養運動”的建議，把農村開發列為國家發展戰略。到1971 年，韓國政府開始實施第一項實驗性項目。就是由政府免費給 33，267 個村各提供 335 包水泥，讓各村自行決定如何用這些水泥來改善村民的生活環境。同時，政府也提出了十大建議性項目。這十項建議性項目主要涉及農村的基礎設施、基本衛生條件等的改善方面，此外，韓國政府還建立了領導 “新村運動”的中央協議會，協調中央各部門并負責新村運動的政策制定，并從中央和地方各級機關中抽調大批干部派往農村，直接指導“新村運動”。隨后，韓國政府對新村建設提出了更廣泛的任務。①“農村啟蒙”。韓國政府通過一些具有感召力的活動和國民喜聞樂見、易于接受的形式而不是政治宣傳口號，使國民長期受抑制而潛在的良好社會倫理道德迸發出來，從而釋放出無窮無盡的效能。②“經濟發展”，就是完善農業基礎設施和增加家庭收入。基礎設施包括道路擴展、小規模澆灌工程等。增加農民收入項目包括家畜飼養、推廣經濟耕作、發展專業化生產區以及建立各種“新村工廠”，并在全國范圍內推廣水稻新品種，國家給予一定的財政補貼。在政策實施過程中，韓國政府采用新型的實施方式，通過鼓勵先進、分類指導的方式激發廣大農村建設新村的熱情和積極性。1972年，韓國政府從開展運動的 34，665 個村莊中選出 16，600個作為榜樣，發給每村500袋水泥和一噸鋼材，用以改善農村基礎設施和環境。1973年政府又將全部農村按新村建設發展程度分為基礎村、自助村和自立村三類。對于不同的村莊，政府按各類村莊的實際情況規定運動目標，政府只給自助村和自立村支援物質，而將基礎村除外，以刺激基礎村興辦自助事業。出乎意料的是，1973 年，基礎村中的2/3主動依靠自身力量參加“新村運動”，到 1978 年，基礎村基本消失，約有2/3 的村升格為自立村。[4]③“社會發展”，具體包括三個方面內容:環境改善，修建衛生的供水系統、改造排污系統;住房改善，包括房屋維修和村莊重建;公共建設，包括擴張農村電網、通訊網等等。經過這樣的建設，韓國農村的面貌煥然一新。“新村運動”也帶有鮮明的社區文明建設與經濟開發的特征。政府倡導全體公民自覺抵制各種不良社會現象，并致力于國民倫理道德建設、共同體意識教育和民主法制教育。[5]

四、國外政府公共服務均等化實踐對我國的啟示

借鑒國外政府服務均等化實踐的有益經驗，建立符合國情、適應科學發展觀要求的政府公共服務制度，是當前和今后一段時期我國行政管理體制創新、服務型政府建設的重要內容。借鑒國外政府相關實踐經驗，推進我國政府公共服務管理實踐，建議做好以下幾項工作:

1.以公共服務均等化為核心價值追求

國外政府開展公共管理，提供公共服務均以“均等化”為價值訴求。如加拿大政府倡導居民福祉機會平等，通過經濟發展減少機會差別，所有加拿大居民享有質量適度的基本公共服務;美國政府則注意設計公共服務的均等化政策，保障公民平等享受社會進步帶來的福澤;德國政府力求保障公民享有相同的生活條件的權利;韓國和日本兩國政府注意縮小公共服務的地區差別，保證不同地區的居民都能夠享受到政府優良的公共服務。而反思我國政府公共服務管理中的諸多問題，如重視經濟發達地區的公共服務，輕視相對落后地區的公共服務;重視城市公共服務，輕視農村公共服務，等等，就可以看出，之所以出現諸多問題，在于政府公共服務管理的價值取向出了問題，沒有把服務均等化作為政府公共服務管理的價值追求。黨的十七大報告明確指出，要始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，尊重人民主體地位，發揮人民首創精神，保障人民各項權益，走共同富裕道路，促進人的全面發展，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。而要做到這一點，就要求政府的公共服務必須以服務均等化為目標，以公共服務推進社會物質財富增加、不斷改善人民生活，同時保障社會的公平正義、不斷促進社會和諧。

2.建立健全政府轉移支付制度

國外政府在公共服務均等化實踐中，十分重視發揮的作用。如加拿大政府根據人均財政收入水平，聯邦政府對財政收入低的省份實行財政轉移支付;美國聯邦政府給予州政府大量的以項目或計劃為基礎的專項轉移支付，以確保為具有全國意義的公共服務提供最低標準。日本的一般性轉移支付制度則是在20世紀20年代末就開始萌芽，發展到1954年正式建立地方交付稅制度，成為調節地區間財力差異的重要手段。[6]顯然。轉移支付制度是實現基本公共服務均等化、調節收入再分配和實現政府目標的重要手段。因此，政府要以服務均等化為核心推進公共服務創新，就應當建立健全政府轉移支付制度。一是可以試行縱向轉移與橫向轉移相結合的模式。我國東部與中西部地區差距過大，1994 年分稅制改革后， 雖然中央財力得到極大增長，但單靠中央對地方的縱向轉移，實現地區間公共服務的均等化，將會曠日持久，遙望無期。因此我們可以試行橫向轉移支付的方式: 由東部發達省區支援西部不發達省區，而且目前我國東部發達地區的經濟發展水平和收入水平已接近一些發達國家的水平，有條件、也有義務從財力上支持不發達地區的發展;二是目前我國中央財政實力雄厚，應該加大對政府公共服務管理的投入;三是政府要把公共服務的重點轉向農村，促進城鄉基本公共服務均等化。

3.建立自下而上的服務需求表達機制

國外政府十分重視收集民眾服務需求，進而根據民眾的需要提供公共服務。借鑒國外政府的這一做法，要求我國政府在公共服務的過程中，要轉變傳統的自上而下的供給方式，重塑機制，建立健全自下而上的服務需求表達機制，及時、準確、高效地獲取民眾的公共服務需求信息，讓政府能夠了解到更多的民情，促進政府的公共服務決策績效化;一是推進基層民主制度建設，保障更多的需求表達機會，使民眾的公共服務需求得以充分地反映;二是要加快政府組織制度建設，遏制尋租腐敗行為，防止政府的利益投機行為，保障民眾自下而上的需求表達機制得以充分實現，享有均等化的基本權利; 三是建立健全政府強有力的公共服務決策機制，強有力的績效決策，能夠確保公共服務的有效性，促進服務供給的均等化。

4.創設政府公共服務均等化度量體系

國外政府十分重視公共服務均等化狀況的調查與分析，學習這一做法，要求我國政府注意構建政府公共服務管理均等化度量體系。可以采用間接手段，即用橫向的地區間公共財政均等化程度及縱向的中央與政府財政支出表示公共服務管理的均等化程度。原因是，各個地區的居民所享受的公共產品主要由兩部分構成:一部分是由中央政府提供的全國性公共產品，從理論上講地域差別不大;另一部分則是各個政府提供的地方性公共產品，其供給水平由政府的財政能力決定。各地區政府財政能力的差異是導致不同地區公共服務管理水平均等化難以實現的根本原因。財政收入和支出是反映政府財政能力的主要因素，因此，用剔除了人口因素后的人均財政收支能夠可以反映政府公共服務的均等化程度。

[參考文獻]

[1] 丁元竹.基本公共服務均等化的國際視角[J].學界，2008(8):59-61.

[2] “公共服務均等化課題” 赴美加考察團.加拿大和美國基本公共

服務均等化情況的考察[J].宏觀經濟研究，2008 (2):29-34.

[3] “公共服務均等化課題” 赴美加考察團.加拿大和美國基本公共

服務均等化情況的考察[J].宏觀經濟研究，2008 (2):29-34.

[4] 蔣建忠.新農村建設:韓國的經驗與借鑒[EB/OL]. http://www.ahxf.

gov.cn/xp/show.asp?id=4713.

[5] 李冰山.韓國新村運動對農村建設與發展的影響[EB/OL].博客網

2006(2).

[6] 劉長琨.日本財政制度[M].北京:中國財政經濟出版社，1998:113.

The Equalization Practice of Public Service in Foreign

Countries and Its Implication

ZhangYuliang

(School of Management， Henan Polytechnic University， Jiaozuo 454003， China)

Abstract: Foreign governments have accumulated experience after a long-time practice and exploration which can be applied for reference and thus help improve the domestic public service. Therefore， the equalization for service should be regarded as the core， and the intergovernmental transfer system， the bottom-up express system for the service demand and the government equalization of public service measurement system should be established and modified

Key words: public services; equalize; practice ; inspiration

(責任編輯:張改蘭)