美國養老保險制度改革及其對我國的啟示

[摘要]養老保障制度已有上百年的歷史，在眾多的養老保障制度中，美國的養老保險制度經過長期發展和不斷調整，已被公認為國際典范之一。為了應對老齡化危機，完善我國養老保障制度，提高全民養老保障水平，有必要根據我國現有的養老保障制度和社會經濟發展狀況，合理地借鑒美國養老保障制度的成功經驗。

[關鍵詞]養老保險制度;“三支柱”模式;老齡化危機

[中圖分類號] F840.67 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-0461(2010)10-0087-04

養老保障是社會化大生產的產物，它建立在100多年的福利經濟學和養老保障經濟學的理論研究和社會實踐的基礎之上，是人類社會進步和文明發展的智慧結晶。自20世紀初以來，經過近百年的發展，全世界有165個國家建立了社會保障制度，其中，絕大多數(158個國家)都建立了養老保險制度。

一、美國的養老保險制度及其“三支柱”模式的建立

美國是世界上建立養老保險制度較早的國家之一，其養老保險制度始建于20世紀30年代。1935年8月14日，美國頒布了《社會保障法案》，以此建立的社會保障體系中，最重要的部分就是養老保障。隨著財政困難、嬰兒潮一代的老齡化等問題的出現，養老金制度出現危機，從而使美國養老金制度改革勢在必行。美國政府較早地意識到多支柱的養老保障體系對于保持制度償付能力的作用，他們認為，基于精算原則的、與就業、工作業績、繳費等相關聯型的企業保險(主要是401K計劃)應該受到推崇，私人性質的、完全依靠個人繳費的個人養老保險應該得到鼓勵和發展。1974年通過了《雇員退休收入保障法》，1978年通過了《美國國內稅收法案》、1986年通過了《稅法改革修正案》、2001年通過了《經濟增長與減稅調和法案》、2002年通過了《企業改革法案》，這些法案規定雇主要為其雇員建立私營退休金制度，與此同時積極發展和鼓勵個人養老儲蓄，以作為基本養老保險的補充，為雇主養老金和個人賬戶的發展做了有效的引導。與此同時，美國積極響應世界銀行的“三支柱”養老金制度模式。經過不斷調整與發展，美國逐步形成了包括國家法定養老保險、私營退休養老保險和個人儲蓄養老保險在內的“三支柱”養老保險體系，被形象地稱為“三條腿的板凳”。[1]

(一)第一支柱:社會養老保險制度(Old-age，Survivors and Disability Insurance)

社會養老保險制度，簡稱為OASDI方案，包括老年養老金、遺屬養老金和傷殘養老金三個部分，由國會立法強制實施，是美國最重要的收入保障項目。該制度是全國性的，覆蓋了美國約96%的勞動人口，包括私人企業中所有獲得報酬的員工，其次還包括聯邦公務員、非營利性宗教、慈善和教育組織的雇員、州和地方政府雇員、自我經營者、農場經營主、農場工人、家庭工人、收取小費的雇員、牧師、1957年以后服役的軍人、鐵路員工、國外就業員工等。對于一些臨時雇傭的農場勞動者、家庭內部勞動者和年收入低于規定標準的個體經營者，則設立了一種補充收入保障(Supplemental Security Income，SSI)制度。社會養老保險資金主要來源于美國聯邦收入稅、社會保障收入本身的課稅、美國財政部的一般資金、社會保障資金的投資收益等，賬戶由聯邦政府統一管理，并依據社會保障法的規定進行運作，實行現收現付制。

(二)第二支柱:雇主養老金計劃(Employer pension)

雇主養老金計劃，又稱企業補充養老保險、私人養老金計劃，通常指大公司、企業的雇主發起和建立起的單一雇主養老金計劃，也有工會組織為小企業的職員發起和建立的多雇主養老金計劃，包括政府公職人員的職業年金計劃。其建立基本上是企業自愿的，不具有強制性，覆蓋了美國近一半的勞動人口。企業定期向該計劃交納資金，養老金管理機構通過投資行為對養老金進行保值增值，它沒有固定利率，投保人的未來收益取決于保險公司的投資收益。職工退休后每月可按其賬戶的積累額或企業事先規定的支付額領取養老金。

(三)第三支柱:個人養老儲蓄計劃(Personal saving)

個人儲蓄養老金計劃是個人需要而建立的養老金儲蓄計劃，是一個完全由個人自愿參加的計劃，包括享受稅收優惠的個人退休賬戶計劃和個體勞動者退休計劃，以及沒有稅收優惠的個人儲蓄性養老，如銀行存款、購買保險公司年金產品和證券投資等。由于美國服務業在美國經濟中占有越來越重要的地位，而服務業雇主一般不提供私人養老金計劃;另外，美國的職工調換工作日益頻繁，雇主也不愿意與職工建立長久的雇傭關系，所以個人儲蓄養老金適時地發展起來。通常的做法是建立個人退休賬戶。個人退休賬戶不僅是為個人提供養老儲蓄，還容許調換工作的職工將其在私人養老金計劃的積蓄中取出，暫時存入退休賬戶，個人退休賬戶由銀行、人壽保險公司和共同基金等多種金融機構來管理，投資方式多樣化。

二、美國“三支柱”模式的改革與完善

在一定程度上，美國的“三支柱”模式取得了積極的成效，但隨著老齡化加劇、社保資金匱乏等問題的加劇，美國開始不斷對“三支柱”養老保險制度進行改革，積極探求除“三支柱”以外的支柱在養老保險體系中的補充和創新作用。進入21世紀，美國養老保險制度呈現出以下改革趨勢:

第一，養老保障私營化。20世紀70年代以后，美國政府一直把社會養老保險私營化、市場化作為減輕國家財政包袱的主要措施之一。為刺激私營保險計劃發展，政府通過立法，實施各項免稅優惠政策，加強對私營社會保障業的管理，促進私營社會保障市場的發展。2001年，布什政府通過了《經濟增長與減稅協調法案》，規定對401K計劃進行改革，使401K計劃的私營性質得到加強，規模也得到擴大，養老保險體系的私營化程度明顯加深。[2]

第二，年金保險儲蓄化。在世界其他國家社會保險改革的影響下，美國繼資源性的雇主責任年金計劃改革之后，進一步設計出強制性儲蓄和自愿性儲蓄相結合的職業年金保險，并將它成為未來美國養老保險的主要保障模式。

第三，雇主責任私人養老金計劃不斷發展。美國的雇主責任私人養老金計劃經歷多年的探索和發展，在美國養老保險體系中占重要地位，逐漸步入正軌并帶動起國內金融市場的發展與金融工具的創新。據統計，全美私有企業的員工中，48%的雇員參加了至少一種私人養老保障計劃。[3]

任何時候，任何條件下，人們的收入總有一個限量，如果第一支柱保障機制的稅率定得過高，人們也許就不會有條件參加第二、第三支柱的保障機制，那么，多重保障機制也就不復存在。反之，如果第二、第三支柱的保障機制所占的保險稅份額過大，就會影響第一支柱的保障機制作用的發揮，而且無法對低收入階層的基本生活條件進行保障，甚至還會因此導致社會保障利益分配上的不合理，使本來就存在的貧富差距進一步擴大。[4]就美國而言，第一支柱、第二支柱已經基本發展起來，第三支柱隨著私人自愿性保險計劃的發展也逐步發展起來。在此基礎上，美國在吸取“五支柱”養老保障模式的優越性，在“三支柱”養老保障模式的基礎上，積極地建立“五支柱”養老保障模式。

三、我國“三支柱”模式及其不足

和世界其他國家一樣，我國作為世界上人口就多的發展中國家，正面臨著嚴峻的人口老齡化趨勢及由其帶來的對老年人口保障的新挑戰。世界銀行提出的養老金制度多支柱模式是廣為接受的社會保障制度設計，也對我國社會保障制度產生了巨大的影響。

(一)我國“三支柱”模式的形成及主要內容

為了應付人口老齡化，為了適應市場經濟的需要，在國家、企業、個人之間形成合理的責任分擔格局，近年來，中央政府啟動了養老保障制度改革，明確提出建立多支柱養老金制度的改革思路，并構建了“三支柱”的養老保險制度:第一支柱為基本養老保障，它在養老保障體系中占了主要地位。我國對城鎮企業職工強制實行了統賬結合、部分積累的基本養老保障制度，其保障水平較低，覆蓋面較廣，截至2008年底，全國參加城鎮基本養老保險人數達到21，890萬人，比上年底增加1，753萬人。第二支柱為企業補充養老保險。它由政府政策鼓勵，企業自愿建立，企業和職工個人共同繳費為職工建立個人賬戶，通過商業機構運營，給付水平由繳費和投資收益率決定。截止到2008年，全國大約有3.3萬家企業建立了企業年金，參加職工人數達1，038萬人。第三支柱為個人儲蓄型保險計劃，由勞動者個人通過購買商業保險公司的養老保障產品等方式實現。隨著我國“三支柱”模式的逐漸形成，我國逐步實現了由傳統保障制度向社會化的責任分擔制度轉變，在提高制度效率和促進公平、保障社會平穩運行與防范老年貧窮方面發揮了一定作用。

(二)我國“三支柱”模式的不足

我國“三支柱”養老保障體系取得了一定的成效。但是，與發達國家上百年的社會保障制度歷史相比，我們國家的養老保障制度建立的時間較短，基本養老保障積累少，還存在一定的缺陷，主要表現在:

第一，目標過高，包攬過多，責任過大，甚至引發了兌現承諾的危機。國際養老保險制度改革的基本路子是:三支柱中，政府承諾的基本養老保險一般都是低標準的，現收先付的，而二、三支柱的水平視經濟增長和個人收入水平而定。而我國政府承諾的基本養老保險目標過高，包攬過多，責任過大，甚至引發了兌現承諾的危機。

第二，養老保險總繳費率及企業繳費率過高。我國養老金資產占GDP比例僅為3%，遠低于全球33%的平均水平。同時，用人單位應繳的養老保險繳費率高達薪金的20%，而雇員本人還需再繳納8%，在有些地區，實際繳費率甚至更高。這一繳費水平甚至高于瑞典(24%)和美國(14%)等發達國家，使企業和個人實在難有余力再投保職業退休金和個人養老儲蓄。

第三，“三支柱”內部各支柱之間，第二支柱和第三支柱發展嚴重不足。企業補充養老保險由于企業職工基本養老保障的繳費負擔已經很重，政府又沒有為補充養老金的發展創造良好的外部環境，企業沒有動力建立雇主養老金，只有極少數效益比較好的企業為職工辦理了補充養老保障，仍處于零星發展的狀態，到2008年低，年金規模大約為1，911億元，繳費職工人數僅為1，038萬人，不足勞動力的1%，覆蓋面僅為0.47%;個人儲蓄養老保險屬于自愿行為，其發展仍處于起步階段和附屬地位，水平很低，目前，我國人口占世界的25%，人壽保險只占全球總額的1.6%。在發達國家，人均保費繳納額高達3，000美元甚至更多，而中國僅為27美元。同時，企業補充養老和個人儲蓄養老缺乏立法保障，加上各地具體實施辦法的差異，無法規范操作。

綜上所述，我國現行養老保險制度的第二支柱和第三支柱并未能真正形成養老保險制度的兩極，“三支柱”模式極不完善，運行效率低下，不利于養老保險制度的可持續性發展，改革迫在眉睫。

四、美國養老保險制度改革對我國的啟示

美國是建立養老保險制度最悠久的國家之一，通過對美國多支柱養老保險制度的分析，可以了解世界養老保險制度的發展程度和發展的方向;同時，可以廣泛借鑒美國多支柱養老保險的法律法規、運作體制、投資運營及行政管理等方面的有益經驗。

1.立法先行、嚴格執法。美國的社會保障制度建立在社會立法基礎上，以法律的力量推動社會保障制度的建立與完善是其重要的特點。從美國養老體系的構建來看，社會養老由《社會保障法案》支撐，雇主責任退休養老金和個人賬戶有《雇員退休收入法案》為依據，政府通過法律的權威性和強制性來圈定受益群體的范圍、保證養老保險的基金來源、規定企業的養老保險責任。通過各種立法對養老金制度所涉及的各方參與人的權利義務關系，以及對養老金制度的各種激勵約束政策進行了全面、具體的規范。建設健全養老保障法律制度是工業化國家建立并實施其養老保障制度的重要經驗。[5]法制同樣是美國社會保障制度運轉通暢的關鍵。目前，我國的社會保障立法工作遠未跟上現實需要，除了《中華人民共和國憲法》和2008年實施的《中華人民共和國勞動法》對社會養老保障進行了原則性的闡述外，還沒有專門的社會保險法來具體規定和保證實施，社會保障體系立法基礎脆弱、養老保障體系的結構建設和整體運作缺乏法律的強力支撐。法律制度的缺位已經成為社會保障制度發展的重要障礙之一。因此，加快社會保障立法，嚴格執法是當務之急。

2.處理好中央與地方的關系。美國的社會保障做到了聯邦政府和州、地方政府的兼顧。老年人、殘疾人遺囑保險和健康保險由聯邦政府負責舉辦，工傷事故等項目由州政府負責舉辦，而失業保險等項目則是由聯邦政府和州政府共同舉辦。美國的這種多層次的社會保障制度管理體制所賴以建立的基礎和我國的國家、省(直轄市、自治區)、縣鄉等多層次的社會結構有許多相似之處。同時，我國的地區發展不平衡，實現社會保障的全國統籌將是一個長遠的過程。因此，美國的這種把某些社會保障項目的管理權交給地方政府的辦法，對我國具有重要的借鑒意義。

3.養老金制度設計應當提高統籌層次，增強便攜性。美國的OASDI計劃是一個強制性的社會保險計劃，它的統籌層次高，并直接由聯邦政府在全國范圍內統籌，凡能獲取工資收入者，均必須參加OASDI計劃，并依法繳納工薪稅。目前，美國50 個州的約2，187 個非城市或農村縣都能參加OASDI 計劃，參保人員在獲得第一份工作時就必須申請一個社會保障卡(SSN)，聯邦政府通過它跟蹤工人的收入，以決定社會保障稅的金額，并將積分記錄在其個人賬戶中，以便雇員退休之后，憑借其SSN 直接領取相應的退休金，這樣，美國的養老金管理和發放具有了很強的便攜性，解決了養老金區域轉移的問題，有利于人才的自由流動。現階段，我國由于城鄉、地區差距較大，還沒有實現養老保險的全國統籌。從美國的實踐看，通過實行便利有效SSN途徑，使養老金實現了全國統籌，這充分體現了基本社會保障的均等化和公平性，具有較強的制度優勢。對中國而言，國務院已提出2009年底在全國范圍內全面實現基本養老保險基金省級統籌，2012年實行全國統籌的目標，所以我們有必要借鑒美國的相關經驗，制定得力的實施細則和相關的配套措施，逐步提高統籌層次，最終實現基本養老金的全國統籌。

4.社會互動、協商一致。美國等世界其他國家養老金改革經驗表明，成功的養老保險制度的改革與出臺，不僅僅是政府在推行一項新的措施，而且是經過社會激烈討論、長時間醞釀之后的結果，改革的過程體現了政府與公眾的互動;改革也會損害先前享受特權的群體的利益，改革過程也體現了政黨和社會主要利益集團的協商一致。因此，改革的成效取決于政府與公眾的互動，取決于政府是否有能力凝聚某種最低限度的協商意見。里根政府的改革是在公眾的期待下強化了個人責任、轉向了私營化方向。克林頓總統發起了長達一年的全國討論，使個人投資賬戶和養老保險風險投資逐漸成為社會共識，使養老保險改革變成眾勢所趨。喬治·布什總統上臺后回應了私營化的改革呼聲，對401K計劃進行了私營化的改制，建立了呼聲已久的個人投資賬戶。可以看出，政府與社會的良好互動，政黨和社會主要利益集團協商一致，可以使得改革的阻力較小，新的措施得到有效貫徹，達到減少政府財政壓力和獲得民間支持的雙贏效果。目前，我國的社會保障的改革是一種自上而下的推行過程，民眾的參與熱情沒有被激發起來，政府與社會互動不夠、協商不足，民眾對于政策的理解度往往較差，改革措施推行困難。因此，我國應該借鑒美國經驗，周密設計并謀求主要社會力量的參與，而不是單方面地強行推出改革措施企圖一步到位。

[參考文獻]

[1] 牛文光.美國社會保障制度的發展[M].北京:中國勞動社會保障

出版社，2004.

[2] 劉云香，丁建定.美國養老保險體制改革及其經驗[J].南都學刊

(人文社會科學學報)，2007(4):28-31.

[3] 林 羿.美國的私有退休金體制[M].北京:北京大學出版社，2002.

[4] 世界銀行報告.21世紀的老年收入保障——養老金制度改革國

際比較[M].鄭秉文，譯.北京:中國勞動社會保障出版社，2006.

[5] 張佳楠，王海嶺.美國養老金計劃對我國養老保險的啟示[J].財經

科學，2002(7):168-170.

Pension System Reform in the U.S. and Its Enlightenment to China

LiLianfen ， Liu Dewei

(Graduate School of the Chinese Academy of Social Sciences，Beijing100102，China)

Abstract: The history of pension system is more than a century. Among so many pension systems， the U.S. pension system， after long-term development and constant adjustment， has been internationally recognized as one of models. In order to deal with the aging crisis， perfect China，s pension system， enhance the level of the whole nation，s pension system， it is strongly sugggested to reasonably learn from the successful experience of the U.S. pension system according to the situation of China，s existing pension system and the status of socio-economic development.

Key words: pension system; “three-pillar”model ; aging crisis

(責任編輯:張積慧)