基于產權理論的云南省集體林權制度研究

摘要:集體林產權改革，近年來一直是林業學術界研究的一個熱點。其研究主要集中在林權的含義、改革中的問題及林權改革的模式等幾個方面。從對集體林權的研究情況入手，對云南省集體林權的模式作出評價，研究重點在于對云南省集體林權改革中存在的問題進行分析，并通過對云南省林權問題的分析得出一些有用的結論和政策性建議。

關鍵詞:集體林權;改革模式;產權制度

中圖分類號:F127 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)14-0042-03

中國的經濟改革正在廣泛地改變資源利用的產權形式和效率。這場改革的背景，是原有社會主義國家對經濟活動控制模式的失效和日益松弛。20世紀80年代的中國農村改革，一方面，是國家集中控制農村社會經濟活動的弱化;另一方面，是農村社區和農民私人所有權的成長和發展。經過10年分權化的漸進改革，國家與農村社會的關系已經發生實質性的變化。而作為農村改革一部分的集體林權改革，也逐漸吸引了諸多學者的眼球，并出現了許多新的成果。

林業產權制度是林業管理體制中的核心內容，林業產權制度改革的成功與否就直接關系到林業管理體制改革的順利進行。所以，林業產權制度的改革是林業管理體制科學化的一個突破口。目前，集體林權制度改革研究主要集中于林權制度歷史變遷、林權制度存在的問題、改革的方向和政策建議及林權制度的實證研究等幾個方面。如張志雄(1999)指出了很多集體林區的缺點，如集體林區影響林地保護;徐秀英、石道金(2003)歸結了集體林權的改革的所有權私有化、主張國有制和堅持集體所有權不變等三種觀點。本研究重點通過對云南省集體林區特點的分析，得出集體林權改革的一些問題，并對這些問題提出一些政策性建議，以利于集體林區的發展。

一、集體林權改革的含義

在現代西方產權經濟學中， 把產權與所有權區分開來， 是把握現代產權理論的一個非常重要的前提。產權是一個權利束，產權的界定和明晰有時是有困難的，但是，部分產權的明晰和轉移是可以做到的。科斯和他的合作者曾經為西方世界的現代經濟增長做過一個簡明的結論，即有效的經濟組織(產權)是經濟增長的關鍵。不過他后來發現，有效的產權安排只是國家與私人努力互相作用所產生的多種可能結果中的一種，而不是在相對要素價格變化條件下的必然而唯一的結果。

林權制度是對林權所包含的權能的界定、主客體的設定、確立和保護的一系列行為規范。所謂的集體林產權改革實質上是指集體林產權制度再安排過程中各項權能再賦予不同主體的一般方法。在產權的四個權能中，使用權直接影響收益權和處分權，而且使用權具有排他性、可交易性的物權屬性，是集體林產權改革的方向和關鍵。所以，一般所說的集體林權改革實質上主要是對集體林區使用權的賦權問題進行的研究。而根據科斯的理論，只有把產權界定清楚了，對制度進行科學合理的安排，才會解決林權改革中的核心問題。如果這個問題解決不好，就不能有效解決集體林區的制度改革，即使進行再多次的改革，也達不到預期的效果。

二、云南省集體林權制度的變遷

云南省是我國四大重點林區省份之一，山林面積是全國山林總面積的7.4%，全省國土面積的94%是山區。云南省61%的國土面積為林業用地，森林覆蓋率近50%。無論從山林面積還是從產權類型上，云南省都能很好地代表全國林業情況。云南省林地產權類型較多，幾乎含有全國所有的林地產權類型。

云南省林權制度改革大體經歷了以下 四個階段: 第一階段為 20世紀50年代初期的土地改革時期的分林到戶階段，基本實現了林地由封建地主所有制向農民私人所有制的轉變。第二階段為20世紀50年代中期的 “四固定” ， 實行的是農民所有、合作社集體經營的林地制度。集體山林由集體管護、支配 ， 國有林由國家和集體共同管理。第三階段為 20世紀80年代初期的林業“三定” ， 全省開展了以“穩定山林權、落實林業生產責任制和劃定自留山”為內容的林業“三定”工作，實行了家庭聯產承包責任制，將集體山林劃分為自留山、責任山和統管山，自留山、責任山在不改變林地集體所有的基礎上，由集體統一經營改變為農戶家庭經營。第四階段是 1994—1997 年的部分縣 (市) 開展的“三山換一證”工作 ， 將荒山、荒地的使用權有償轉讓給農戶和個人 ， 自留山、輪耕地、小片荒山荒地統一換發了新的自留山使用證。

以上幾次重大的變革，是林權制度不斷發展、創新的過程。在這個過程中是強制性制度變遷和誘致性制度變遷的交替，有成功的經驗，同時免不了也有失誤的教訓。

三、云南省集體林權制度改革中存在的問題

雖然云南省的集體林權制度改革經歷了這么多的階段，卻仍然存在著幾個方面的問題。 首先，集體林地主體不清、產權關系不明確，因而造成“公地的悲劇”。“鄉村林地謬誤”理論認為，集體勞動有著致命的缺陷，由于缺乏有效的監督和績效衡量，在共同產權安排下成員有搭便車的傾向。同時，在這種產權形式下的森林不可避免地退化，遭到破壞。偷砍盜伐現象時有發生，出力者不得利，群眾造林護林積極性不高，嚴重制約了林業的發展。其次，多次林改只是分山劃界，缺乏細致的法規和制度，林權所有者不能自主經營，使用權流轉不規范、經營機制不靈活，林地、林木私下交易突出，秩序混亂，政府及企事業單位征用集體林地也只與基層政府打交道、簽訂合同，林權所有者無權決定，利益分配也不合理，林農收益微薄或根本無收益。最后，也是歷史遺留的問題，正是由于多次的林改使林權越來越混亂，沒有建立嚴格的林權管理資料，林權糾紛不斷，社會矛盾增多，影響到當地農村的安定團結和集體林業的發展，以上這些問題勢必導致森林資源質量不高、經營管理粗放，林業資源大、產業小、效益低的狀況長期得不到根本改變。這些問題嚴重制約著云南省林業經濟的發展，直接關系到林區農民的經濟收益和生活水平的提高。

針對林權問題的改革和尚存在的一些問題，云南省委省政府日前發布《關于深化集體林權制度改革的決定》，宣布從2006年起，用3年左右的時間，基本完成全省深化集體林權制度及其配套改革任務，實現“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”的目標，建立起“產權歸屬清晰，經營主體到位，責權劃分明確，利益保障嚴格，流轉順暢規范，監管服務有效”的現代林業產權制度。

四、云南省集體林權制度改革的政策建議

科斯和他的合作者曾經為西方世界的現代經濟增長做過一個簡明的結論，即有效的經濟組織(產權)是經濟增長的關鍵。集體林權改革是對所有權為集體的林地、林木的使用權進行重新明晰或調處 ， 從而建立起經營主體多元化、責權利相統一的經營管理體制的一次重大變革。改革的核心就是對集體林產權的重新界定，并使之清晰化。

云南省集體林權制度改革已進入了第五個階段，它是云南省林業建設的一項頭等大事。此次改革涉及面廣、部門多，關系到廣大林農的切身利益及農村的和諧穩定和建設小康社會的進度，因此，得到云南省省委和省政府的高度重視。筆者針對云南省集體林權現狀和存在的一些問題，認為要搞好此次集體林權制度改革，應該主要做好以下幾個方面:

1.積極穩妥地推進集體林權制度改革

集體林權制度改革是一項復雜的系統工程，涉及到千家萬戶的切身利益，對于新形勢下解決好三農問題無疑是一個重要推動器。要充分認識到其艱巨性和復雜性，在林改中要充分注意多方面問題，堅持還山、還權、還利于民的原則。集體林權制度改革的目的是調動社會各方面造林積極性，依法嚴格保護林權所有者的財產權，維護其合法權益。恢復集體林權由集體經濟組織內部成員共同所有的本來面目，創造良好的發展條件和環境，促進林業更好更快發展，加快農村全面建設小康社會的進程。

2.明確產權主體，使林權清晰化

產權不清晰往往是集體林地的管理出現問題的主要原因。林業產業制度不健全，產權不清晰，就會帶來多方面的問題。使林地流轉困難，林區管理混亂，不能形成林區的可持續發展，難以對林業發展形成規模，從而降低了林業資源的收益。只有把集體林權清晰化，才能從根本上解決這種所有權、使用權混亂的局面。所以，解決集體林權的清晰化也是林業產業發展的當務之急，是林改的重頭戲。

3.要因地制宜，對集體林進行符合當地實際的管理模式

山林及林地的劃分應符合山區居民的居住情況，具體問題具體分析。按戶分林和按人分林等多種方式相結合，將產權明細到戶到個人，即均權到戶。也可采取分利不分林，成立股份合作林場、聯辦林場等模式，以林地資源的份額入股，由村組聯合經營，以實現利益最大化。

4.積極籌建林區產權交易市場，為林農提供規范化服務

林權改革的核心是林權的清晰化，而產權的界定是很困難的，所以，如何進行產權的管理成為一個難題。政府出面建立產權交易市場，并使之規范化，以利于開展林權的流轉、期權買賣等。對于林權的流轉等信息規范化，也能夠防止產權不清的問題出現。產權交易市場的建立符合廣大林農的長期利益，對于林權的穩定能夠起到重要作用。

5.堅持把維護林農利益放在首位，以林農增收為主要出發點

加大山林糾紛調處力度，確保林農負擔不反彈，又好又快完成主體改革任務。同時，成立專門的負責林改維持管理機構，主要任務是推進林改的進行，推進林改的相關配套改革。做大做強林業產業，全面提升森林經營管理水平，實現興林富民的目標，使林業資源成為農民增收的新的增長點，而不是林區農民的負擔。

6.認真處理好林改與森林保護利用、產業發展的關系

要正確處理林改與森林保護、利用的關系，使林改的效益最大化，既能使林區產生經濟效益，又能處理好林業資源的生態問題，并使產生的生態效益最大化。不能為了增收丟了環境保護。只重發展不管生態的思路在當今大力倡導科學發展觀的形勢下是行不通的。

五、結論

正確處理林權糾紛，進行林權制度的改革不僅解決了山林的歷史遺留問題，化解了多年的歷史結怨，更使邊疆地區民族關系、地區關系、鄰里關系更加和睦，有力消除了林區的不穩定因素，也提高了林區農民的經濟收入和生活水平。還山于民，還權于民，還利于民，農民真正成了山林的主人，從根本上理順了林業生產關系，進一步解放了農村生產力。山林開始成為農民群眾的“搖錢樹”和增值潛力巨大的“成長股”。“溫飽靠耕地，致富靠山林”成為山區群眾的共識。

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