黑龍江省大興安嶺國有林權制度改革研究

摘要:通過對國內外國有林權制度改革的理論研究，結合大興安嶺地區林權改革現狀和存在問題的探索，不僅可以發現國有林權制度改革中仍需解決的問題，為大興安嶺地區進一步深化改革提供重要依據及具體政策建議，還可以通過總結其經驗與不足為其他省份提供參考。

關鍵詞:黑龍江省大興安嶺;國有林權;制度改革

中圖分類號:F326.22 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)14-0033-02

一、問題的提出

近年來，我國大力提倡森林資源的可持續發展，千方百計促進林業增收，倡導社會主義新林業經濟建設。這些目標的實現均離不開林業的跨越式發展，而林業要想發展必須突破瓶頸，必須建立合理有效的林權制度。林權制度改革正是市場配置資源、調動全社會力量發展林業產業的關鍵和突破口。

(一)林權制度改革是增加森林蓄積、促進林業系統性資源可持續發展的有效途徑

大興安嶺在近十年的森林經營管理過程中，也對后續資源的培育給予了十分重視，先后采取了退耕還林，加大人工造林、人工促進天然林等措施，力圖恢復林業生態。但造林質量不高、成活率達不到要求、后期管理乏力等問題仍然比較突出。在林權制度改革后，林業職工成為生產資料的主人，林木所有權和林地使用權可以在依法、自愿、有償的原則下進行流轉，可以解決多年以來“亂砍濫伐”、“年年種樹不見樹”等等長期困擾國有林經營管理的老大難問題，有利于我國林業經濟的可持續發展。

(二)林權制度改革有利于森林資源的保護

良好的生態是社會經濟可持續發展最重要的保障因素之一。森林是陸地生態系統的主體，是保持生態平衡、維護生態最重要的物質載體，它的生態效益價值遠遠大于生產木材直接的經濟價值。因此，森林應當在涵養水源、保持水土、保護物種、調節氣候、保護農田等方面發揮更大的作用。在保護生態方面，很顯然，天然林的作用要遠大于人工林，只有把大多數天然林有效地保護起來，同時大力發展人工林，才能達到保護生態，為各種生物種群提供庇護場所的目的。因此，林業的大力發展有利于森林資源的保護。

(三)林權制度改革是激活民間資本、提高林業生產力的有效形式

林權改革后，還山于民，還利于民，林業職工由原來游離于國有林經營外的“雇工”變成了山林的主人，職工群眾的生產力與國有林的生產資料緊密結合，奠定了效益產生的基礎。不僅激活了民間資本，使國家投入不足部分得到一定程度的補充，解決森林資源培育投入乏力問題，而且通過資本運營、資本流轉，促進了人才、科技等生產要素向林業的集聚，縮短了林業的經營周期，盤活了森林資源，可以極大地促進林業生產力的解放和發展。

(四)林權制度改革能有效解決當前條件下林業經濟責權利不統一的問題

只有產權制度明晰，才能打破林業經濟中國有成分一統天下的局面，讓國有資本適當退出加工業和各種輔業，轉為職工自營和民營，逐步形成國有、集體、民營和個體等多種經濟共同發展的新局面，也才能使林業職工成為真正意義上的“大山主人”，實現產權主體的有權有責、連利連心，從而為國有林業發展建立責權利一體、內生動力充足的良好機制，最終實現林業經濟的可持續發展。

二、國有林權制度改革理論綜述

(一)國外國有林權制度改革理論

國外對林權制度的產生和森林資源所有權形式變化情況的研究，主要得出以下結論:人口增長、資源稀缺、技術進步和要素相對價格的變化是森林產權制度產生的根本原因。在人類社會之初，森林資源只是人們的一種生計來源，資源相對豐富，沒有經濟學意義上的稀缺性，因而沒有確定所有權的必要。隨著人口增長、經濟發展、科技進步，人們對森林資源的利用能力越來越強，致使森林資源增長的速度大大小于人們對森林資源的利用速度，森林資源日益變得稀缺，人們便產生了對稀缺資源進行分配的要求，在此基礎上森林產權制度產生了。

(二)國內國有林權制度改革理論

國內大多數學者認為，林地的所有權應該由國家所有，以此來保證林地使用方式長期穩定。胡嘉濱認為，林地使用權的界定在對森林資源產權歸屬的分析中具有舉足輕重的地位。而林地使用權可以改造成類似于國有建設用地一樣的使用權。梁永偉認為，建立林地使用權評估體系，適當放開商品林采伐限額，實現林地資源合理流動，能解決收益權和轉讓權難以實現的矛盾，這個矛盾是由于統一經營管理的方式缺少人格化的主體而導致的。

林權改革是在農村土地改革獲得成功的基礎上展開的。許多學者認為，現行林權制度不完善體現在以下幾個方面:林地所有權主體模糊;林地使用權和所有權之間的邊界不清晰;林地使用權主體組織程度低、規模分散;現行林權制度缺乏優化的組織基礎，難以抵御復雜多變的市場風險;林地收益分配制度的不規范，導致林地產權制度實現機制的殘缺和局限。張春霞認為，界定林權、理順林木財產權利關系時突出的問題是從社會利益出發，從森林的社會、生態效益的重要性出發，過分限制乃至剝奪了林木產權主體的正當合法的財產權利，這種限制最終阻礙林地產權制度的正常運行。

針對現有制度運行中的弊端，學術界提出的觀點大致分三種，即土地私有化、土地國有化、完善土地集體所有制。制度改革的觀點分為兩類，一類是主張以所有制改革為主要思路，另一類是主張以使用制度改革為主的思路。王小映認為，沒有土地產權就沒有土地利用的內部激勵，就沒有土地市場。梁永偉認為，解決林地產權的思路是首先進行所有權和使用權的分離，而后對使用權加以細化，促進林地使用權流轉。王飛認為，可以通過國有林地使用權流轉來提高國有林區制度績效。

三、黑龍江省大興安嶺地區林權制度存在的問題

黑龍江省大興安嶺地區位于我國最北邊陲，總面積8.46萬平方公里，森林覆蓋率78.72%，林區經營總面積835萬公頃，其中木材生產基地有林地面積648.5萬公頃，是我國面積最大的現代化國有林區，也是1998年國家決定實施天保工程的重點國有林區之一。從1964年開發建設以來，截至1998年末，大興安嶺林區以年均生產550.5萬立方米的木材生產能力，累計向國家提供商品材1.1億立方米，消耗森林蓄積3.2億立方米，年均產量占全國國有林區提供商品木材的10%。三十五年來，大興安嶺林區在有效發揮國家木材生產基地作用的同時，可采森林資源也因過度消耗型貢獻而急劇下降，截至1998年末，可采蓄積已由開發初期的4.6億立方米銳減至1.4億立方米。資源枯竭危機使大興安嶺林區經濟開始陷入困境，隨之產生并積淀了一系列經濟社會問題。曾經因林而興的大興安嶺，在資源和經濟的“兩危”困局中舉步維艱。

(一)“資源依賴癥”和“短期效應”突出

由于國有國營林業體制安排，林業產權虛置，經營與責任主體缺位，責權利嚴重不統一。一方面，直接導致了林區人“靠山吃山”、“資源依賴癥”思想嚴重，生產觀念被嚴重束縛，陷入了越窮越砍、越砍越窮的惡性循環，林業經濟也隨之萎縮;另一方面，在信息服務、組織機構、技術力量、資金實力等方面“短期效應”突出，缺乏發展如速生豐產林、綠化樹、菌類、森林食品、北藥、林下生態養殖等“以短養長”項目的有利舉措，影響林權改革的長期效應。

(二)所有者和經營者的權利與義務界定不清

大興安嶺地區國有林的國有權屬是非常明確的，但由誰代表國家行使所有權、由誰來經營國有資產、由誰來行使收益權，其界定并不明確。目前的情況是:哪一級政府管轄，就由哪一級政府行使所有權及其派生的各種權利;誰實際占有誰就享有收益權。在該產權體系下，不可避免地會出現各級地方政府之間權力相互爭奪、責任相互推諉的現象。

(三)林業職工參與林改的熱情不高

突出表現在職工群眾對林權改革心存疑慮，積極性不高。其主要原因有四點:一是大興安嶺地域寒冷，造林周期長，見效慢，甚至當代人見不到效益;二是缺少長期穩固的林業政策和有效的配套措施;三是缺少來自政府層面的積極的政策引導;四是職工群眾對造林效益認識不足。其實造林的收益是較為可觀的，以火燒跡地造林為例，一公頃栽植落葉松苗木4 400株， 20—25年第一次間伐 2 000棵，按出材34立方米、現價850元/立方米計算，則可獲凈利6 000元;30—35年第二次間伐1 350棵，按出材155立方米、現價850元/立方米計算，則可獲凈利8.15萬元;若按60年承包期算，則平均每年1 800元。

四、黑龍江省大興安嶺國有林權制度改革對策

(一)確立清晰的產權歸屬

以國有森林資源所有權為核心的一束權利得到確認，承包經營職工成為真正意義上的林業產權主體。堅持把產權歸屬清晰作為保證改革穩定、順暢進行的基礎與前提，著力做實做細相關環節的各項工作。對轄內國有林場全面進行清產核資，明晰產權。由各級林業主管部門行使國有資產收益權和處置權，并對轄內國有林場國有資產的保值增值負責。

(二)確保職工在改革期間獲得穩定收入

林木資源的回復、替代產業的形成和林下資源的開發與充分利用不是一朝一夕、一蹴而就的事，而要經過一個較為漫長的過程，少則幾年，多則十幾年，甚至幾十年才得以實現。所以，林權制度改革是一個循序漸進的過程，在職工造林未得到穩定收入之前，必須積極發展其他接續產業，保證職工正常生活。

(三)突出強化承包經營職工的生態保護與建設責任

根據森林資源在保護生態方面的主要功能，堅持將承包經營職工的主要責任定位在確保生態優先、管護優先上。注重引導和教育承包職工樹立科學經營、可持續經營的理念，立足長遠，追求自身經濟利益最大化，使得個人的經濟追求與國家的生態建設有機結合起來。

參考文獻:

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