風險社會背景下環境公益訴訟制度的構建

摘要:隨著經濟的不斷發展，風險社會已經逐步到來。環境問題成為全社會關注的熱點，環境公益已經在許多國家的法律中得到了確認。環境公益訴訟是維護社會公共利益的訴訟，西方發達國家已經建立了成熟的環境公益訴訟制度。在我國，隨著生態環境惡化以及公民環保意識的增強，開展環境公益訴訟具有重大現實意義，但現行法律的規定嚴重阻礙了公益訴訟的理論和司法實踐。所以，對癥下藥解決我國環境公益訴訟立法和司法中的問題，構建行之有效的環境公益訴訟制度，對預防風險社會中的環境危機都是大有裨益的。

關鍵詞:風險社會;環境;公益訴訟

中圖分類號:DF7 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)17-0148-03

一、風險社會背景下的環境危機

工業革命與現代科技深刻改變了人類的生活秩序與方式，提供了傳統社會無法想象的物質便利，也創造出眾多新生危險源，導致技術風險的日益擴散。貝克以反思現代化為視角，按照風險分配、個體化法則、科學和政治的衰微這樣的思路展開其風險社會的理論。貝克認為，人類面臨著威脅其生存的由社會所制造的風險;隨著全球化趨勢的增強，未來的不確定性與全球化趨勢結合在一起;社會的中心將是現代化所帶來的風險與后果;在風險社會里，個體感知、家庭生活、社會角色、民族認同以及民主政治等都被風險化了，一切個體存在的方式就是風險生存;在風險社會里，兩種不同的分配邏輯，即當代的風險分配邏輯和傳統的物品分配邏輯共同運行并交織在一起[1]。貝克認為，風險社會是指在高科技發展推動下的工業社會，某些局部的或突發性的事件卻往往引起或導致整體性的社會災難[2]。

與世界大多數國家相比，中國在進入現代化的過程中，面臨著三重風險:一是由農業生產方式帶來的傳統風險和由新技術應用帶來的技術風險;二是全球化的風險，全球化不僅大大增加了風險的來源，也放大了風險的影響和潛在后果;三是伴隨社會轉型和體制轉軌而來的改革風險。環境危機是風險社會來臨的最直觀信號，我們正在承受著空前龐大的人口壓力和前所未有的生態環境問題，面臨著自有史以來最嚴峻的生態破壞和環境污染的雙重挑戰。

二、環境公益訴訟的域外考察

從20世紀80年代中期到90年代中后期，我國的環境糾紛一直保持在每年10萬件左右。但是自1998年以后，環境糾紛數量呈現急劇上升趨勢，在短短6年多的時間里增加了約4倍，2003年突破了50萬件[3]。所以，及時有效地解決此類矛盾，才能將經濟發展與保障公民權利和諧統一，促進經濟可持續發展。

公益訴訟相對于保護私人權益的私益訴訟而言，是指一定的組織和個人可以根據法律法規的授權，對違反法律、侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責任的訴訟制度。作為對民眾權利的一種司法救濟途徑，公益訴訟制度強調對社會弱勢群體利益的保護，制止來自社會強勢群體的歧視、壓迫以及政府、行政機關的違法行為。公益訴訟最早可追溯至古羅馬時期，是與私益訴訟相對的概念。在當時，公益訴訟是指對危害社會公益訴訟的行為，所有市民都有權提出訴訟;私益訴訟是對于危害私人利益的行為，由特定的人提出的訴訟。無論是基于對公共利益的訴訟，還是對私人利益的訴訟，法律都將司法救濟權賦予了普通市民，使民眾擁有起訴權，許多損害公共利益的行為被起訴并得到制止[4] 。

公益訴訟在國外的立法理論和司法實踐中得到了較好的發展和完善。主要有兩種模式:一種是英美法系模式，這種模式主要依靠判例的形式形成和發展公益訴訟機制，并以適當的法律規定加以健全和完善。美國《國家環境政策法》要求所有的聯邦機關在對“一切對人類環境有影響的聯邦行動”中應充分考慮環境利益。聯邦機關的此類行動均受到司法審查，如果違反了該法規定的環境影響評價程序，公民或社會團體可以依此為由請求司法審查[5]。另一種是大陸法系訴訟模式，主要存在于行政訴訟領域。大陸法系國家針對行政機關濫用權力損害公共利益的行為，采取民眾訴訟或客觀訴訟的公益訴訟模式，其出發點在于維護國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進行審查。如法國的越權之訴只要申訴人認為某種利益受到行政行為侵害就可以提起，并不要求是申訴人是為了個人利益。德國亦通過立法規定公民尋求訴訟救濟的利益范圍，也由“法定權利”向事實上的利益延伸。綜上所述，公益訴訟在國外已發展成為比較成熟和健全的法律制度。

從上述相關國家的立法和司法實踐來看，國外的環境公益訴訟主要有以下特點:其一，提起環境公益訴訟的原告范圍比較廣泛，不僅包括受到環境污染的公民個人，還包括沒有利害關系的公民，也包括一些社會團體和政府機關，尤其是在美國，原告資格甚至不一定是人。其二，在環境公益訴訟中，被告的范圍也比較廣泛，包括排污的企業、環保局局長和其他與環境污染有關的機構等。其三，有一定的濫訴限制，比如在提起環境公益訴訟之前有前置程序等。其四，規定了一定的公益訴訟激勵機制和訴訟費減免辦法，可以促使公民、社會團體放心提起訴訟，以免后顧之憂[6] 。

三、我國環境公益訴訟的現狀

(一)公民沒有被賦予環境權

環境權是一種新型權利，是指環境法律關系主體享有適宜、健康和良好的生活環境，以及合理利用環境資源的基本權利。環境權是環境法的一個核心問題，是環境訴訟的基礎。環境權作為環境公益訴訟的理論基礎，在我國《憲法》中沒有明確規定，《環境保護法》、《大氣污染防治法》等環境保護特別法也沒有直接具體規定這項法定權利，僅在《環境保護法》中有體現環境權的意思，但缺乏具體可操作的條款予以明確，公民在提起環境行政公益訴訟時，無法直接以環境權受損尋求司法救濟。這就導致環境公益受到污染或破壞時，由于實體法上沒有環境權的規定，公民或組織便無法行使行政訴訟權[7]。

(二)環境公益訴訟主體范圍過于狹窄

我國《行政訴訟法》第2條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”這意味著原告必須是與具體行政行為有直接利害關系的公民、法人和其他組織。“直接利害關系”是指與具體行政行為有法律上的權利義務關系[8] ，“法律上的權利義務關系”意味著原告必須是被侵害的實體性權利的享有者，且這種權利必須被原告“專屬性”或“排他性”地享有[9]。而許多環境因素，如清潔的大氣、潔凈的水在傳統民法意義上屬于“共用”或“公有”的“財產”，河流屬于國家財產，任何單位和個人沒有專屬享用權。因此按照我國《行政訴訟法》的規定，原告不能對導致污染和破壞公共環境的非處罰性具體行政行為提起行政訴訟，這種立法狀況對保護公共環境及公民合法的環境權益是不利的。此外，我國《民事訴訟法》第108條第1項規定:“起訴必須符合下列條件:原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”可以看出，民事訴訟對公益訴訟主體范圍也持限制態度。

(三)環境行政行為司法審查范圍不全面

我國《行政訴訟法》第12條第2項規定:“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟:……行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令。”這種把抽象性行政行為完全排除在司法審查范圍之外的立法規定已經難以滿足WTO的司法審查規則和我國依法治國的需要，環境行政公益訴訟的原告只能對行政機關危害環境公益的具體行政行為提起訴訟，抽象行政行為與行政機關的不作為被排除在受案范圍之外[10]。但現實生活中，行政機關由于過分重視經濟發展而忽略環境保護，制定一些危害環境的開發規劃、政策、規章等，這些抽象行政行為針對不特定對象，適用面廣，對環境的危害更大，環境行政公益訴訟應將此種案件納入受案范圍。

(四)訴訟費和律師費的減免缺乏規定

2007年國務院發布的《訴訟費交納辦法》第45條和第46條規定了訴訟費的減免情況，但是這兩條卻沒有把公益性的行政訴訟案件明確納入其中。另外，《訴訟費交納辦法》和其他現行立法缺乏對環境公益訴訟律師費由敗訴方承擔的明確規定，沒有規定律師費的收費標準問題，這對大額索賠的環境公益訴訟案件的起訴來說，對提高律師參與環境公益訴訟的積極性來說，都是消極的。

四、風險社會背景下構建我國環境公益訴訟制度的設想

(一)立法上確立環境權

環境權是公民基于環境資源的利用而取得物質利益與精神利益的權利。環境權作為一項基本人權，其基本要素包括以下幾個方面:第一，環境權的主體包括當代人和后代人。第二，環境權的對象是人類環境，包括天然環境和人為環境要素。第三，環境權的實施方式具有多樣性，包括對環境資源的使用、主張國家對環境的保護、請求司法保護、參與環境管理等。第四，環境權是權利和義務的統一。19世紀60年代，美國密執安大學的薩克斯教授提出了一種新觀點——“公共信托理論”。薩克斯認為，水、空氣、土地等與人類密切相關的環境要素是全體國民的共同財產，國民為了管理他們的共有財產可委托政府管理，政府應當為全體國民包括子孫后代管理好這個財產，未經委托人許可，政府不得自行處理這些財產。薩克斯教授的這種觀點受到了各國的普遍贊同和支持，由于環境具有“整體性”、“共有性”以及環境侵害行為的“公害性”，決定了侵權行為人只要侵犯了某一個公民的環境權，就意味著他對“群體”環境權的侵害和對一定社會利益的侵犯。因此，從某種意義上講，環境權是社會性權利，公眾在環境保護事務中有獲得信息、參與決策和訴諸司法的權利。我國目前司法體制中沒有相應的完整法律進行恰當的救濟機制，現存的三種訴訟制度中(主要是民事訴訟、行政訴訟)，關系到環境權訴訟的規定存在不足，導致人民法院對此類案件審判盲區的形成，對侵犯環境公益的行為束手無策，使環境違法行為得不到有效的遏制。根據“環境公共信托論”，環境資源乃全體公民的共享資源和公共財產，任何人不能對其任意支配、占有和損害。所以，我國應該在憲法和環境保護法中明文確立環境權，明確環境權的含義以及對環境權的內容、主體范圍等做出詳細具體的規定，以期使公民的環境權落到實處。

(二)擴大環境行政公益訴訟原告資格

在修改《行政訴訟法》時，改變只有“合法權益受到具體行政行為侵害的公民、法人或其他社會組織才能作為原告”的對原告資格的限制。該規定中的合法權益指的是原告自身的合法權益，但環境具有整體性，屬于社會成員共同所有的利益，環境行政公益訴訟維護的是環境公共利益，行政機關只要實施了環境侵權行為，破壞了環境公益，因為這種環境公益不是屬于某一具體人的權利，它與每個公民的利益相關，所以每一個人都可以成為環境利益的維護者而無論其是否與環境侵權行為有直接的利害關系。所以，要把訴權賦予每一個公民，擴大環境行政公益訴訟的原告資格，取消對原告起訴條件的限制，把原告擴大到所有社會成員，環境公益將獲得充分保護。在具體操作中，可以實行由公眾或檢察機構提起訴訟的雙軌制，公眾可以自己的名義直接起訴，也可以對比較復雜，專業性強的環境行政公益訴訟，申請檢察機關起訴。環境行政公益訴訟規則將會隨著訴訟實踐的發展而不斷發展，有助于實體環境權的生成與完善[11]。

(三)擴大環境行政公益訴訟的受案范圍

我國現行的《行政訴訟法》把行政訴訟的范圍僅僅界定為具體行政行為，把行政機關的抽象行政行為排除在受案范圍之外。在現實生活中，行政機關由于利益驅動或其他原因有時會出現忽略環保，制定一些危害環境的開發計劃、政策和規章等情況，這些抽象行政行為針對不特定對象，適用面廣，對環境的危害更大。因此，在環境行政公益訴訟中，應當把受案范圍擴大到抽象行政行為，把抽象行政行為損害環境公益劃入行政訴訟案件的受案范圍，是行政訴訟法修改和完善時應考慮的內容。

(四)建立合理的公益訴訟費用承擔機制

環境行政公益訴訟的目的是維護社會公共利益，起訴人并不僅僅是為了維護自身利益，而是公眾共同生活生存的環境。因此，受益人不僅僅是起訴人，而且涉及到大多數人甚至整個社會的利益。所以不能因為訴訟費用的負擔而打擊了公眾維護環境公益的熱情。因此，環境行政公益訴訟的訴訟費用設計既要防止濫訴，又要在立法上避免公眾由于訴訟費用的昂貴而望而卻步。訴訟都有風險，這一風險都由原告來承擔也不合理，對原告可以采取減少訴訟費用負擔的做法。可以考慮訴訟費用以及由此帶來的風險由多數人或整個社會來共同負擔，從而減輕原告進行行政公益訴訟所帶來的損失，并且鼓勵公眾運用環境行政公益訴訟來維護個人及公眾的環境利益。訴訟費用一般由原告先行預付，但環境公益案件一般涉及面較大，訴訟費較為可觀，一般個人或公眾難以承受，不能因訴訟費用而將原告推之法院門外。所以，適當減輕原告提起行政公益訴訟的費用或風險，考慮由社會共同分擔等方法減輕原告的訴訟費用壓力[12]。

參考文獻:

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[12] 林麗.關于環境行政公益訴訟的法律思考[J].河北法學，2007，(8).