對(duì)我國(guó)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)改革與發(fā)展的思考

摘要:國(guó)庫(kù)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理工作的有機(jī)組成部分，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行模式的轉(zhuǎn)變，特別是財(cái)政金融體制改革的不斷深化，其職能、作用、管理方式和運(yùn)作的特點(diǎn)也必將發(fā)生相應(yīng)的變化。當(dāng)前，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)稅金融體制改革的不斷深化，國(guó)庫(kù)工作的挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。原有體制下的國(guó)庫(kù)職能已不能適應(yīng)現(xiàn)有的要求，對(duì)此，應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，賦予國(guó)庫(kù)管理的職能，并對(duì)預(yù)算管理體制進(jìn)行合理的制度安排，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞:中央銀行;現(xiàn)代國(guó)庫(kù);經(jīng)理國(guó)庫(kù);改革;管理

中圖分類號(hào):F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)11-0159-03

一、現(xiàn)代國(guó)庫(kù)的職能定位和基本特征

國(guó)庫(kù)職能因國(guó)因時(shí)而異?，F(xiàn)代國(guó)庫(kù)已經(jīng)由傳統(tǒng)的政府資產(chǎn)保管者轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏?cái)政的概念，其職能涵蓋政府收入、負(fù)債以及公共支出的全部?jī)?nèi)容。目前，國(guó)際上對(duì)國(guó)庫(kù)職能的定位，一般采用國(guó)際貨幣基金組織 (IMF)的定義，即國(guó)庫(kù)不單是指辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解和庫(kù)款支撥的專門機(jī)構(gòu)，更重要的是指代表政府控制預(yù)算執(zhí)行、保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。國(guó)際貨幣基金組織的這一定義，從本質(zhì)上將現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度與傳統(tǒng)意義上的國(guó)庫(kù)區(qū)別開來(lái)，賦予了現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理更為豐富的內(nèi)涵。主要體現(xiàn)為:第一，國(guó)庫(kù)是受政府委托、代表政府履行職能的一種體現(xiàn);第二，國(guó)庫(kù)不是簡(jiǎn)單意義上的國(guó)庫(kù)資金收支操作，而是一系列管理職能的集中體現(xiàn);第三，國(guó)庫(kù)重在控制預(yù)算執(zhí)行，要保證財(cái)政資金收支嚴(yán)格按照部門預(yù)算規(guī)定執(zhí)行;第四，國(guó)庫(kù)要對(duì)政府資產(chǎn)和負(fù)債實(shí)施管理，要提高政府資產(chǎn)和負(fù)債的管理效率。國(guó)庫(kù)職能定位的上述四方面內(nèi)涵，代表著當(dāng)前各國(guó)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理的發(fā)展方向。也是豐富與完善現(xiàn)代國(guó)庫(kù)職能的基礎(chǔ)。

基于現(xiàn)代國(guó)庫(kù)重在“管理”的職能定位。 國(guó)際上又將現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度稱為“國(guó)庫(kù)單一賬戶制度(TSA)”，美國(guó)稱為“合并資金賬戶”制度。不管具體名稱如何從主要內(nèi)容上看，現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度是以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)，資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要方式的財(cái)政資金管理制度，主要包括國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度、國(guó)債與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度三個(gè)組成部分。

對(duì)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的基本特征，國(guó)際上基本形成了共識(shí)，這就是以國(guó)際貨幣基金組織為代表的標(biāo)準(zhǔn)，即效益、透明、監(jiān)控。所謂效益，是指提高財(cái)政資金效益和運(yùn)行效率。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是通過(guò)制度設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)化資金收付流程，減少資金收付中間環(huán)節(jié)，提高財(cái)政資金入庫(kù)效率和支付效率。二是通過(guò)高效管理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量，使國(guó)庫(kù)資金保值增值，提高國(guó)庫(kù)資金使用效益。三是通過(guò)國(guó)庫(kù)資金調(diào)度與短期國(guó)債發(fā)行的有機(jī)結(jié)合，降低國(guó)債籌資成本， 提高國(guó)債發(fā)行效益。所謂透明，就是提高透明度，政府財(cái)政收支活動(dòng)向納稅人、社會(huì)公眾透明。政府是受全體納稅人委托管理政府資產(chǎn)和資源部門，因此政府有責(zé)任向納稅人披露履行受托責(zé)任情況。包括政府資產(chǎn)負(fù)債等財(cái)務(wù)狀況、政府運(yùn)營(yíng)情況和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況。所謂監(jiān)控，是指對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行控制和監(jiān)督。通過(guò)制度設(shè)計(jì)和利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對(duì)所有財(cái)政資金的收付活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，對(duì)違規(guī)或不規(guī)范操作進(jìn)行及時(shí)核查處理，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，保證財(cái)政資金支付使用的安全性、規(guī)范性和有效性。

二、我國(guó)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

(一)傳統(tǒng)意義上以“庫(kù)藏管理”為中心職能已經(jīng)不能適應(yīng)加強(qiáng)國(guó)庫(kù)管理的需要

從法規(guī)層面來(lái)看，《國(guó)庫(kù)金庫(kù)條例》與《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》對(duì)國(guó)庫(kù)的定義及職責(zé)規(guī)定基本相同，說(shuō)明我們對(duì)國(guó)庫(kù)職能的認(rèn)識(shí)長(zhǎng)期停留在預(yù)算的收支及一些簡(jiǎn)單的管理職能上，僅僅是對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行會(huì)計(jì)核算的機(jī)構(gòu)，扮演著政府財(cái)產(chǎn)的保管者和出納員的角色。而不具備預(yù)算的計(jì)劃和控制職能。中央銀行國(guó)庫(kù)部門對(duì)預(yù)算編制情況不了解，對(duì)編制后的預(yù)算方案亦知之不多，難以對(duì)預(yù)算的執(zhí)行實(shí)施有效控制。資金收納未涵蓋預(yù)算外部分，國(guó)庫(kù)資金不能真實(shí)反映政府的全部財(cái)力。盡管實(shí)行了相應(yīng)的變革，但因諸多經(jīng)濟(jì)關(guān)系尚未理順，財(cái)政分配制度不統(tǒng)一、不規(guī)范，很難形成與加強(qiáng)財(cái)政管理所配套的體制環(huán)境和基礎(chǔ)性條件。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域不斷顯現(xiàn)，導(dǎo)致政府職能的日益復(fù)雜化和財(cái)政職能的急劇擴(kuò)張，尤其是在膨脹性財(cái)政政策的直接作用下，這種傳統(tǒng)意義上以“庫(kù)藏管理”為中心的國(guó)家金庫(kù)制已經(jīng)不能適應(yīng)加強(qiáng)國(guó)庫(kù)管理的需要，逐漸暴露出國(guó)庫(kù)功能單一且薄弱、僅僅履行為政府提供的銀行業(yè)務(wù)單一服務(wù)職能等問(wèn)題。

(二)財(cái)政國(guó)庫(kù)和央行國(guó)庫(kù)存在著與激勵(lì)不相容相關(guān)的問(wèn)題

在國(guó)庫(kù)制度的委托代理關(guān)系中，財(cái)政部門與中央銀行國(guó)庫(kù)既有目標(biāo)相一致的地方，也有不盡相同之處。從總體上說(shuō)，財(cái)政部門和中央銀行都在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下展開工作，兩者之間的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、根本利益是一致的。但是，在具體操作層面，兩者之間也存在著與激勵(lì)不相容相關(guān)的問(wèn)題。一是國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)的職能定位尚未達(dá)到完全合理。從目前來(lái)看，財(cái)政國(guó)庫(kù)和央行國(guó)庫(kù)都沒(méi)有成為類似西方國(guó)家的具有完善的預(yù)算控制職能的國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)分工不清和職責(zé)重疊的問(wèn)題始終沒(méi)有解決。二是央行國(guó)庫(kù)與財(cái)政國(guó)庫(kù)信息不對(duì)稱。從某種意義上看，財(cái)政部門與中央銀行之間存在委托代理關(guān)系。然而，由于職能劃分的不明確以及制度設(shè)計(jì)的不合理，國(guó)庫(kù)體系的功能并未得到充分重視和發(fā)揮。雖然經(jīng)過(guò)了近幾年的國(guó)庫(kù)制度改革試點(diǎn)，但在財(cái)政部門與中央銀行之間還未針對(duì)國(guó)庫(kù)管理建起一套有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制。事實(shí)上，在兩個(gè)部門之間，由于信息不對(duì)稱等因素所導(dǎo)致的委托代理失效，不但財(cái)政部門往往不能充分了解國(guó)庫(kù)部門的信息，而且國(guó)庫(kù)部門對(duì)財(cái)政運(yùn)行的信息也不能充分掌握，使得預(yù)算執(zhí)行情況與國(guó)庫(kù)收支不吻合的情況時(shí)有發(fā)生，直接影響到國(guó)庫(kù)應(yīng)有的反映功能。三是財(cái)政國(guó)庫(kù)與央行國(guó)庫(kù)運(yùn)行中的目標(biāo)存在差異。財(cái)政部門視角下的國(guó)庫(kù)，既是政府預(yù)算執(zhí)行體系中的重要組成部分，也是整個(gè)財(cái)政資金運(yùn)行中的重要環(huán)節(jié);既是從源頭上遏制腐敗的有效制度，也是提高各政府部門執(zhí)政能力的積極手段;既是實(shí)現(xiàn)政府資金運(yùn)行效率的重要制度，又是保障政府資金安全的關(guān)鍵措施。財(cái)政部門需要國(guó)庫(kù)在確保財(cái)政資金收支的規(guī)范、高效、安全、及時(shí)、準(zhǔn)確上提供積極的制度保障。而央行國(guó)庫(kù)作為人民銀行的內(nèi)設(shè)部門，在運(yùn)行上需要充分考慮貨幣政策需要，由于在政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)方面缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致貨幣政策和財(cái)政政策目標(biāo)在國(guó)庫(kù)這一關(guān)鍵點(diǎn)上的結(jié)合較為松散。從某種意義上說(shuō)，在對(duì)財(cái)政資金的管理上，中央銀行管轄下的國(guó)庫(kù)可能更容易注重于對(duì)庫(kù)存資金的安排運(yùn)用，注重于對(duì)財(cái)政閑置資金頭寸的管理。這與財(cái)政部門所關(guān)注的重點(diǎn)也是有所不同的。

(三)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)能力與發(fā)展的要求存在一定的差異

隨著我國(guó)公共財(cái)政體制建設(shè)的不斷推進(jìn)，國(guó)庫(kù)在加強(qiáng)政府資產(chǎn)中的現(xiàn)金管理、控制財(cái)政資金收支、推行政府融資政策、實(shí)施國(guó)債發(fā)行和管理、參與財(cái)政管理信息系統(tǒng)運(yùn)作等方面，都發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，但是目前的國(guó)庫(kù)在業(yè)務(wù)處理能力和手段存在較大的差距。一是管理信息系統(tǒng)落后，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)庫(kù)資金的實(shí)時(shí)監(jiān)控。二是在對(duì)進(jìn)出國(guó)庫(kù)財(cái)政資金的審核中，國(guó)庫(kù)部門常常會(huì)遇到因制度、信息等原因而導(dǎo)致的困難，形成財(cái)政資金管理上的職能缺位。三是隨著我國(guó)財(cái)政體制的演化，現(xiàn)行資金結(jié)算方式還不能適應(yīng)“省管縣”、財(cái)政集中支付改革等財(cái)政體制改革的需要。四是國(guó)庫(kù)部門人員數(shù)量和素質(zhì)落后于國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。五是現(xiàn)金管理水平較低，國(guó)庫(kù)資金未做到最大限度保值增值。

三、對(duì)我國(guó)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的戰(zhàn)略思考

(一)豐富經(jīng)理國(guó)庫(kù)的內(nèi)涵，賦予我國(guó)國(guó)庫(kù)管理的職能

對(duì)國(guó)家金庫(kù)職能的不同認(rèn)識(shí)，直接決定著國(guó)庫(kù)在經(jīng)理國(guó)家財(cái)政資金過(guò)程中所扮演的角色和發(fā)揮的作用，進(jìn)而決定著一國(guó)國(guó)庫(kù)管理體系的性質(zhì)和效率。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向廣義國(guó)庫(kù)，其職能除傳統(tǒng)的預(yù)算收支以外，還應(yīng)包括預(yù)算計(jì)劃與控制、政府債務(wù)管理、政府賬戶管理、對(duì)政府在國(guó)有企業(yè)中所持股本及其變化情況予以紀(jì)錄以及國(guó)庫(kù)信息系統(tǒng)的建立與維護(hù)等，在收支核算的基礎(chǔ)上，憑借所掌握的全面、準(zhǔn)確和及時(shí)的收支信息的優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)收支活動(dòng)展開全方位的管理和控制，將經(jīng)理國(guó)庫(kù)成為國(guó)家預(yù)算體系的重要一環(huán)，形成具有對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)決策的建議機(jī)制、為預(yù)算編制提供信息、加強(qiáng)預(yù)算收支服務(wù)等多重功能。當(dāng)然要賦予國(guó)庫(kù)以財(cái)政管理職能并不是一件輕而易舉的事，它涉及到多方面的問(wèn)題。首先，是思想觀念的更新和轉(zhuǎn)變問(wèn)題。理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，如果不破除傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式下的“大一統(tǒng)”、“大鍋飯”思想，真正的國(guó)庫(kù)管理觀念是不可能建立起來(lái)的。其次，要加快我國(guó)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化改革進(jìn)程，逐步建立和形成有利于加強(qiáng)國(guó)庫(kù)管理的體制環(huán)境和基礎(chǔ)性條件。再次，制定新的國(guó)庫(kù)管理法或修改現(xiàn)行的國(guó)家金庫(kù)條例，從法律的角度確認(rèn)并賦予國(guó)庫(kù)管理的職能。

(二)借鑒國(guó)外先進(jìn)國(guó)庫(kù)管理的經(jīng)驗(yàn)，重新界定我國(guó)經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能

經(jīng)合組織國(guó)家與轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國(guó)家的國(guó)庫(kù)模式大致相同，采用中央銀行行使國(guó)家資金的保管、收付和會(huì)計(jì)處理的國(guó)庫(kù)管理模式，其特征表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是國(guó)庫(kù)具有履行對(duì)政府資產(chǎn)的保管職能，并且具有更廣泛的國(guó)庫(kù)管理職能;二是國(guó)庫(kù)的保管和財(cái)政管理職能與政府持有的資源(包括預(yù)算外資金)密切相關(guān);三是中央銀行通常是政府國(guó)內(nèi)借款的財(cái)政代理;四是政府存款通常存在中央銀行的單一賬戶。同時(shí)具有以下五個(gè)特點(diǎn):預(yù)算支出的執(zhí)行、預(yù)算收入的收繳、管理國(guó)庫(kù)單一賬戶和國(guó)庫(kù)分類賬戶、現(xiàn)金管理和會(huì)計(jì)和報(bào)告系統(tǒng)。

借鑒國(guó)外國(guó)庫(kù)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，在重新界定中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能定位時(shí)應(yīng)包括以下因素:一是財(cái)政資金出納。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，依托單一賬戶體系辦理國(guó)庫(kù)資金的收納、劃分和留解，根據(jù)財(cái)政的指令辦理預(yù)算支出的撥付。二是財(cái)政資金的監(jiān)督。中央銀行有必要了解和掌握各預(yù)算單位的總體預(yù)算情況。由于中央銀行的國(guó)家銀行身份及其在我國(guó)支付體系中所處的核心地位，國(guó)庫(kù)單一賬戶開在中央銀行符合安全、透明、效率、相互監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)的原則，相應(yīng)地，與國(guó)庫(kù)單一賬戶有關(guān)的資金入庫(kù)監(jiān)督則是其應(yīng)盡的義務(wù)。三是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理代理人。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是指對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的收入、支出和庫(kù)存進(jìn)行管理。中央銀行國(guó)庫(kù)部門作為政府資金的代理人，可以根據(jù)央行貨幣政策，在對(duì)國(guó)庫(kù)資金科學(xué)準(zhǔn)確預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，通過(guò)發(fā)行短期國(guó)債和每天運(yùn)作國(guó)庫(kù)現(xiàn)金等方法，熨平國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量波動(dòng)，降低政府資金籌措成本，提高國(guó)庫(kù)資金使用效益。最終實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的目標(biāo):包括確保財(cái)政能及時(shí)取得需要的資金、實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流入流出在時(shí)間上的匹配、避免現(xiàn)金閑置及由此產(chǎn)生的額外成本等。四是兩大政策間的協(xié)調(diào)職能。經(jīng)理國(guó)庫(kù)既是國(guó)家財(cái)政預(yù)算執(zhí)行工作的組成部分，又是中央銀行資產(chǎn)負(fù)債管理的重要內(nèi)容，處于制定和實(shí)施兩大政策部門的結(jié)合點(diǎn)上，肩負(fù)協(xié)調(diào)兩大政策和諧配合的任務(wù)。加之，國(guó)庫(kù)資金的收支狀況會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)的資金流量產(chǎn)生影響，進(jìn)而形成銀根松動(dòng)或緊縮效應(yīng)。因此，中央銀行應(yīng)在對(duì)國(guó)庫(kù)資金進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析的基礎(chǔ)上，運(yùn)用貨幣政策操作工具管理國(guó)庫(kù)資金，維護(hù)政府賬戶的平衡。這既保證了中央銀行對(duì)全社會(huì)貨幣供應(yīng)量的調(diào)控，同時(shí)又有利于滿足政府支出的需要，并可減少持有國(guó)庫(kù)資金余額的凈成本。五是代理財(cái)政組織發(fā)行國(guó)債。國(guó)債發(fā)行量一般金額較大，對(duì)社會(huì)資金供給狀況影響極大。中央銀行參與國(guó)債的發(fā)行工作將有助于貨幣政策與財(cái)政政策的銜接。加之在中國(guó)的金融體系當(dāng)中處于核心地位，中央銀行國(guó)庫(kù)的組織協(xié)調(diào)將更加有利于國(guó)債的順利發(fā)行。六是國(guó)庫(kù)資金統(tǒng)計(jì)分析。通過(guò)建立高效快捷的國(guó)庫(kù)資金管理信息系統(tǒng)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況及國(guó)庫(kù)資金流變化情況進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計(jì)分析，為宏觀經(jīng)濟(jì)決策及進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)庫(kù)資金管理提供更加準(zhǔn)確及時(shí)的依據(jù)。七是建立會(huì)計(jì)報(bào)告體系。采取國(guó)庫(kù)制定的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。定期編制國(guó)庫(kù)信息報(bào)告和國(guó)庫(kù)年度財(cái)務(wù)報(bào)告。

(三)按照公共部門經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)國(guó)庫(kù)制度本身的特點(diǎn)，對(duì)預(yù)算管理體制進(jìn)行合理的制度安排

縱觀世界各國(guó)的國(guó)庫(kù)體制，無(wú)論是獨(dú)立國(guó)庫(kù)制和委托國(guó)庫(kù)制模式。國(guó)庫(kù)職能不可能由一個(gè)機(jī)構(gòu)獨(dú)家完成，一般還要與財(cái)政部、中央銀行及其他商業(yè)銀行共同配合。并且都需要將國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)委托中央銀行辦理?，F(xiàn)代國(guó)庫(kù)與其說(shuō)是一個(gè)機(jī)構(gòu)，不如說(shuō)是一個(gè)體系更加準(zhǔn)確。廣義國(guó)庫(kù)的職能既不是中央銀行國(guó)庫(kù)部門、也不是財(cái)政國(guó)庫(kù)部門所能獨(dú)立實(shí)現(xiàn)。只有根據(jù)改革和發(fā)展的需要，借鑒國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，以法律法規(guī)的形式重新明確國(guó)庫(kù)各相關(guān)部門(包括中央銀行、財(cái)政、稅務(wù)及預(yù)算單位)的職責(zé)，才能最大限度地減少職能重復(fù)造成的矛盾和資源浪費(fèi)，同時(shí)避免因職責(zé)不清可能出現(xiàn)的國(guó)庫(kù)工作漏洞。因此，構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)庫(kù)必須首先需要建立定位準(zhǔn)確、職責(zé)明確、分工協(xié)作的財(cái)政和中央銀行科學(xué)的國(guó)庫(kù)組織體系?；舅悸肪褪墙⒕哂兄袊?guó)特色的國(guó)家預(yù)算資金收支辦理和國(guó)家國(guó)庫(kù)庫(kù)款支配權(quán)相分離的國(guó)家預(yù)算資金管理體制。

一是加強(qiáng)立法。目前，國(guó)庫(kù)制度運(yùn)行中所依據(jù)的法規(guī)層次偏低。國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)部門行使職責(zé)的主要依據(jù)是《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則等，這些國(guó)庫(kù)法規(guī)多是沿用前期制定的，已明顯不適應(yīng)新時(shí)期業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。應(yīng)加快國(guó)庫(kù)管理法規(guī)建設(shè)的進(jìn)程，走國(guó)庫(kù)監(jiān)管法治化道路，盡快制訂《中華人民共和國(guó)國(guó)庫(kù)法》，使各有關(guān)方面均有一個(gè)剛性的規(guī)制可依，減少“各自為政”因素的影響。二是推行績(jī)效管理。在國(guó)庫(kù)管理制度的建設(shè)中，應(yīng)針對(duì)國(guó)庫(kù)運(yùn)行的特點(diǎn)，針對(duì)國(guó)庫(kù)統(tǒng)一收付制度需要達(dá)到的目標(biāo)，針對(duì)行政體制上需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題，建立起系統(tǒng)的績(jī)效指標(biāo)體系，使財(cái)政部門和央行國(guó)庫(kù)都共同在此指標(biāo)體系的調(diào)動(dòng)下運(yùn)行。三是完善約束監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)。建立和健全內(nèi)部約束監(jiān)督機(jī)制，即通過(guò)合理厘定委托契約，明確委托雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，使其履行合約、執(zhí)行委托使命;另外，建立健全外部約束監(jiān)督機(jī)制，使委托雙方都得到審計(jì)部門、社會(huì)各界等更有效的監(jiān)督，在更廣泛的制度約束下履行好各種職責(zé)。四是著力解決財(cái)政部門和央行國(guó)庫(kù)部門財(cái)政管理信息不對(duì)稱問(wèn)題。其一，應(yīng)積極提高國(guó)庫(kù)制度施行中的透明度。在國(guó)庫(kù)制度中，財(cái)政資金收入和支出的透明度越高，財(cái)政部門與央行國(guó)庫(kù)部門的透明度越高，越有利于兩部門之間的溝通，越有利于消除行政制度上的障礙，也越有利于激勵(lì)相容的實(shí)現(xiàn)。其二，加強(qiáng)預(yù)算制度的改革，強(qiáng)化預(yù)算的約束剛性，提高預(yù)算透明度?？茖W(xué)合理的預(yù)算編制是財(cái)政資金能夠得到有效控制的前提，缺乏這一前提，資金運(yùn)行的管理控制將無(wú)從談起。要加快部門預(yù)算中綜合預(yù)算的推行，使所有財(cái)政資金的收支均在預(yù)算案中得到體現(xiàn);要細(xì)化預(yù)算，盡可能使各項(xiàng)收支得到明確反應(yīng);要提高預(yù)算的透明度，使財(cái)政資金運(yùn)行中涉及的各有關(guān)方面都了解預(yù)算的內(nèi)容。

(四)努力構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理系統(tǒng)，提高中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的管理水平

對(duì)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)體系的開發(fā)運(yùn)用是重要的技術(shù)條件。國(guó)庫(kù)集中收付制度的建設(shè)，需要強(qiáng)大的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)支持。無(wú)論財(cái)政資金的收納，還是財(cái)政資金的撥付，以及財(cái)政管理系統(tǒng)，都離不開會(huì)計(jì)核算軟件、財(cái)政管理軟件和銀行支付系統(tǒng)等計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支持。計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)體系的建立，可有效降低雙向性信息不對(duì)稱的程度，大大提高財(cái)政部門和國(guó)庫(kù)部門之間信息溝通的水平。同時(shí)，要注意財(cái)政、央行國(guó)庫(kù)和預(yù)算單位之間管理系統(tǒng)聯(lián)系、影響和相互作用，樹立系統(tǒng)控制的思想，立足于我國(guó)的具體情況。采用漸進(jìn)方法，注重系統(tǒng)內(nèi)部改革的協(xié)調(diào)配合和具體措施的合理性、適用性。