“烏昌一體化”過程中烏昌經濟區耕地保護中的農戶利益補償問題的理論性分析

摘要:耕地保護問題是關系到我國生存與發展的一個根本問題。以烏昌經濟區的農戶利益補償為研究視角，試圖從理論上發現耕地保護中農戶利益的損失問題，并采取補償對策，以調動農戶對耕地保護的積極性、主動性和創造性，實現烏昌經濟區耕地資源的可持續利用。

關鍵詞:耕地保護;利益補償;社

在生態脆弱的烏昌經濟區內保護耕地勢必制約經濟發展，而經濟發展則又要占用大量耕地，在這里，耕地保護和經濟發展便成了一對“冤家對頭”。然而，通過對烏昌經濟區內的農戶進行合理有效補償，一方面，既有利于增強農戶保護耕地的積極性、主動性、創造性，也有利于提高耕地保護的經濟能力;另一方面，可以促使該地區非農產業向土地節約型和集約型方向發展。

一、烏昌經濟區耕地保護中農戶利益補償問題的重要性

對農戶利益進行補償的實際意義主要有:

第一，烏昌經濟區是天山北坡經濟帶的中心區域，在烏魯木齊這個國際大都市的帶動下，該地區的人口增長、工業化、城鎮化水平遠遠高于全疆其他地區，因而需要占用大量耕地。而且，目前實施的烏昌經濟一體化戰略勢必會對烏昌經濟區產生更大的生態影響，使人地矛盾日益嚴重，水污染、大氣污染等問題日益突出，生態安全將面臨前所未有的巨大壓力。同時又由于比較利益的差異等原因，導致耕地用途的轉移和耕地的不可持續利用，對新疆的糧食安全和社會穩定也構成了潛在的威脅。

第二，對烏昌經濟區內的農戶進行合理有效補償，一方面將有利于增強當地農戶保護耕地的積極性，另一方面也有利于提高耕地保護的經濟能力。它是烏昌經濟區實現糧食安全、生態安全和社會穩定的戰略性措施。

第三，對農戶保護耕地進行補償，既有益于保護耕地，也是解決三農問題的重要突破口，同時，也是新疆和烏昌經濟區乃至西部地區新農村建設中的重要內容。政府和農戶都成為耕地保護的主體，將促進農業生態環境，乃至區域生態環境的可持續發展。

第四，在公共管理領域，合理的政策導向、執行和監督是保護好該區域的耕地，確保新疆生態健康與糧食安全的關鍵。在此前提下，建議政府出臺相關政策，更加有效地保護好新疆現有的耕地，使社會目標和個體目標相一致，追求經濟目標的有效性和生態安全性。

對農戶利益進行補償的理論意義主要有:

首先，對農戶利益進行補償是新疆和西部地區甚至全國保護耕地的新觀念，通過補償體系構建，為我國耕地保護研究提供一個有效的思路。

其次，改變以客體為主線的研究思路為以主體利益為研究主線進行補償問題的研究，將豐富補償理論，完善我國的補償制度。

二、烏昌經濟區耕地保護中農戶利益補償的基本構架

(一)補償的原則

對烏昌經濟區的農戶利益進行補償，是耕地資源可持續利用的激勵手段，應該遵循以下幾個主要的原則。第一，公平與效率相結合。耕地資源可持續利用關系烏昌經濟區內的公共利益，關系著區域的公平、工農間的公平，因此補償機制必須要體現公平的原則。同時，制定的補償措施必須能夠對激勵的客體起明顯的激勵和約束作用，產生社會效益、經濟效益和生態效益。第二，市場機制和政府機制相結合。由于意識滯后帶來的“非理性”、土地供給的有限性等因素的存在，市場在耕地資源配置中存在失靈的現象。這為政府的介入提供了必要性。政府應在對耕地保護、實現土地資源配置效率方面發揮重要的作用。第三，規范性與靈活性相結合。應該結合耕地保護政策制度、農業政策制度和城鄉統籌政策等方面建立對農戶的利益補償的規范性體系，使得農戶的利益補償有制度規范，從制度層面得到承認和保護。同時，要考慮烏昌經濟區內的地區差異性，補償的標準、補償的方式應該有所差異。第四，可操作性。對農戶利益的補償機制要嚴密，能被激勵客體接受，有操作性。

(二)補償的標準

耕地保護中烏昌經濟區內農戶利益補償的數額或程度，對農戶有重要的影響力和公平的暗示。補償的標準包括定性和定量兩個方面。對于不同的補償方式、補償情況和補償地區，補償的標準會有所不同。補償標準的關鍵在于補償依據的選取和農戶的利益損益程度的確定。不同的補償模式，采取的標準不盡相同。對于征地補償模式，其補償多以被征土地和相關資產的市場價格為主要參考標準，不同的只是市場價格的計算時間。應該在全面評估耕地的價值的前提下，適當提高耕地占用的補償標準。對于結構調整補償模式，其補償標準的確定需要綜合參照國內外農業保護價格。對于生態退耕補償，其標準應隨著退耕的類型、當地的生活水平和需退耕的耕地情況而定。對于自然災毀補償模式，其補償的標準應按照耕地災毀的面積、原耕地的生產情況和當地的生活水平而確定。

(三)補償的方式

補償主要分為政策制度補償、實物補償、資金補償和精神補償等四種方式。第一是制度政策補償方式。制度政策補償是對農戶的權益和機會的補償。制度補償中，土地制度是基礎，耕地資源的產權制度是關鍵。政策補償，即依據針對農戶利益的各項優惠政策的補償，包括補貼政策、財政轉移支付政策等。第二是實物補償方式。補償者運用物質、勞力和土地等進行補償，解決受償者部分的生產和生活要素，改善受償者的生活狀況，增強受償者的生產能力。實物補償有利于提高物質使用效率。對于征地補償方式采取的物資補償方式有，土地入股補償、留地安置補償、土地債券補償、替代地補償等。第三是資金補償方式。資金補償是最常見的補償方式，也是最迫切急、需的補償方式。資金補償常見的方式有:補償金、減免稅收、信用擔保的貸款、補貼等。通過資金的補償的直接影響到農戶的收入。

三、農戶利益補償的模式構建

對烏昌經濟區耕地保護的農戶進行的利益補償分為四種模式，即征地(耕地)補償模式、結構調整補償模式、生態退耕補償模式、自然災害補償模式。這四種模式互為一體，體現農戶耕地的面積變化可能面臨的四種驅動力。耕地保護包括數量和質量的保護。其中，數量保護是基礎，質量保障是關鍵。就大部分農戶來說，一定的耕地數量是其生存和基本權利的保障，一定生產能力的耕地是其生活水平提高的保障。四種補償模式下成本形態及補償流向分析見表1。

四、 “烏昌一體化”過程中對農戶利益進行補償所采取的措施

(一)經濟措施

烏昌經濟區內對農戶利益進行補償的經濟措施，關鍵是要使補償活動市場化，使補償成為市場性的經濟活動。建立補償活動的市場、補償市場體系、補償市場機制，讓補償活動在市場中順利運行。使補償與補償相關者的“權、責、利”相結合，與其長期穩定利益結合，迫使補償相關者自始至終關注補償的效率和用途，使其不斷創新，運用合理的補償方式來提高補償效率。第一是積極培育地產市場，加強地價評估，尤其是農用地損益評估。第二是要設立農地發展權，完善我國土地產權制度，保障失地(耕地)農民的利益。第三是要補償資金籌集的多渠道化。針對不同的補償的模式，要采用不同的資金籌集方式。在市場機制和政府機制雙重作用下，資金的籌建需要采用委托性和直接性兩種渠道。

(二)法律措施

要在烏昌經濟區內加強耕地保護，必須要加強相關的法律建設。有關農戶利益補償的法律性規定，有利于耕地保護法的細化和具體化，也有利于促進耕地保護過程各個利益主體之間和諧。其法律性規定包括規范的補償程序、明確的補償主體、補償的義務和權利等方面。

(三)行政組織措施

必須要完善耕地保護中的各項行政工作，特別要加強國土資源部門的各項行政工作。針對耕地保護中的利益補償，要有嚴格規范的信息反饋程序，確保農戶的利益補償意愿得到暢通表達和損失利益的有效補償。耕地保護是一項歷史性的巨大系統工程，涉及到各個行業、各類眾多的利益主體，而且事關吃飯和發展的問題，因此，需要一個強有力而且擅長業務的專門的組織機構來把握耕地變化規律，協調耕地保護的利益主體，開展政策研究和各項行政工作。

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