山區公路建設與促進山區經濟發展關系的研究

摘要:公路交通是影響山區經濟發展的最大障礙，必須加快山區鄉鎮公路建設，提高山區產業勞動生產率，增加山區農民收入來繁榮山區經濟。在分析山區經濟特點及山區經濟與公路建設關系的基礎上，提出了山區鄉鎮公路建設中的融資瓶頸及應對措施，以及山區鄉鎮公路建設中各環節應該注重協調的問題。

關鍵詞:山區經濟;公路建設;資金瓶頸;建養并重

中圖分類號:F540.3 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)11-0082-02

中國是個地大物博的國家，也是一個多山多丘陵的國家，山區面積占整個國土面積的65.68%，丘陵占21.93%。中國1735個縣(市、自治旗)、48 000多個鄉(鎮)就有57%分布在山區，山區人口占我國農村總人口的59%，由此可見，山區經濟的發展是牽動整個國民經濟發展步伐的重要組成部分。另外，山區鄉鎮公路是國道和省道的重要補充，是加快山區經濟發展、增加農民收入、改善山區農村條件、縮小城鄉差距、解決“三農”問題的最基本條件。在近幾年國家政策和資金的大力支持下，各級地方政府必須抓住機遇，探索出更多的適合山區經濟發展的新思路。

一、山區經濟

1.山區經濟的特點。要促進山區經濟的發展就必須了解山區的現狀和特點。眾所周知，山區有著幾個重要的特點:一是山地山林面積大、耕地面積小，導致了基本的農業生產資料缺乏;二是地勢高、氣溫低，不利于農牧漁業的發展;三是基礎設施差、對外交流少，導致了人口素質低，技術、人才、資金嚴重匱乏;四是公路交通閉塞，使山區經濟市場無法與城市接軌。上述的客觀原因和一些歷史原因導致了山區經濟遠遠落后于其他地區。但是，山區經濟發展也有著它不同于其他地區的資源優勢:有些山區林業資源發達，礦產和野生動植物資源豐富;有些山區地理位置重要，土地面積大;還有一部分山區自然風光得天獨厚，文物古跡遍布星云，歷史文化悠久傳承。

2.山區經濟所涵蓋的產業。根據山區資源的特點，可以在山區有針對性地發展以下一些產業:在林業資源豐富的山區鄉鎮可以建立竹木加工廠，形成合力，實施名牌產品戰略，發展竹木加工業;根據山區的氣候條件，種植適合該地區生產的水果和農產品，如野山蕈、茶葉、黑木耳、高山蔬菜等，引進先進技術對其進行批量種植，專業加工，打包外運或出口來發展水果、農產品種植加工業;根據市場需求，種植特色藥材，促進當地藥材種植加工業的發展;山區草坡面積大，可以發展草食禽畜養殖業，如菜牛、麻羊等;部分山區礦產資源豐富，可以依照國家政策法規有序地發展采礦和石料加工業;還可以充分利用山區的自然風光、革命歷史遺跡、特色人文習俗來開發旅游業。

山區經濟產業的發展必須建立在基礎設施的完善、交通運輸的通暢之上，要使山區擺脫經濟發展的瓶頸，首要的任務必須放到公路建設上來。

二、公路建設與山區經濟發展的關系

1.山區公路建設是優化資源配置、發展高產優質高效山區農業的重要條件。農業生產效率的高低取決于資源開發、匹配、利用的程度。農業資源包括自然資源(如土地、水域、森林、礦產等)和社會資源(如勞動力、科學技術、資金等)。這些資源只是為農業發展提供了生產要素，而要真正實現農業的社會化大生產，則必須依賴于交通運輸支持下的這些生產要素的流動、組合與利用。

2.山區公路建設有利于山區經濟產業布局區域化、結構合理化，農業生產分工系統化、服務社會化。發達的公路運輸系統，清除了不同地區所存在的天然障礙，加速了統一市場的形成，而市場競爭所形成的淘汰機制，又進一步促進了不同產業之間的調整組合，推進區域經濟一體化、產業發展規模化、企業經營集約化，促進農村第三產業的發展。

3.山區公路建設是帶領山區人民脫貧致富的重要突破口。山區公路的建設可以降低生產資料的運輸成本，可以促進農副產品的精加工和附加值的迅速提高，有利于對山區各種產業進行廣度、深度、內涵和外延等方面的調整和優化，以提高勞動生產率，實現農業增效和農民增收。

4.山區公路建設可以為山區城鎮勞動力創造較多就業機會。公路建設特別是山區鄉鎮公路建設，屬關聯度較高的勞動密集型產業，能為農村勞動力創造直接的或間接的、具有相當規模的、連續的就業機會:第一，公路建設創造的就業機會;第二，公路建成后管理與服務工作提供的就業機會;第三，公路建設帶動運輸業和相關產業發展創造的就業機會。

三、山區公路建設的瓶頸

(一)山區公路建設的資金瓶頸

就目前情況來看，我國山區各鄉鎮公路的修建資金主要來源于中央(車購稅資金、以工代賑資金、省財政資金、交通規費、國債資金等)與地方自籌(包括市縣財政資金、農民一事一議資金、企業及個人自愿捐助等)兩個方面，大部分以國家各級政府的投入為主，其他籌集資金的渠道或方式則還僅僅停留在作為國家投資的一種有限的補充。究其原因可以知道，山區公路的社會效益和經濟效益的失衡是導致融資渠道單一、融資能力低下的重要原因。世界銀行的研究表明，山區鄉村公路的商品性指數僅為1，其商品性為所有公路中最低，幾乎屬于純公共物品。因此，經濟效益的缺乏導致了資本市場在山區農村公路建設資金籌措中的作用很難得到充分的體現。在山區鄉鎮公路建設資金來源渠道狹窄的情況下，需要不斷地探索更多的資金籌集方式，吸引更多的資金投入到山區經濟發展、帶領山區人民脫貧致富的事業之中來。

(二)創新山區公路建設的融資舉措

1.爭取政府的財政撥款。財政撥款是山區公路建設資金的最主要來源，一方面，要積極爭取國債資金的進入;另一方面，在“政府投資為主，自身籌措為輔”的融資策略下，在國家加大對鄉鎮公路投入的情況下，要把山區公路建設項目與山區經濟發展、產業轉移、國省路網改造、移民扶貧解困等一些國計民生問題結合起來，通過各級黨委、人大、政協、省交通主管等部門以及各級發改委，以最大限度地爭取政府對山區鄉鎮公路的財政撥款。

2.出臺相關政策，確保地方財政向山區公路建設的傾斜。國家可以出臺相關政策，要求市、縣財政把該地區山區公路建設納入地方財政的預算，合理安排財政預算結構，把基礎設施投入的天平傾向到地方山區公路的建設上來，在每年的財政收入中，從農業綜合開發資金、扶貧項目資金、以工代賑資金等有關款項中撥出一定比例用于山區公路建設。

3.利用部門對口扶持。通過省市扶貧對口單位、市直聯系單位、小康工作隊駐點單位幫扶修通村公路，解決部分通村公路建設資金。

4.采取大路補小路的方式。一些地區省份從所征收的重點公路工程營業稅和收費公路上交的營業稅以及公路調控基金中抽取一定比例用于當地山區公路的建設，這種大路養小路的方式也是擴大地方山區公路建設資金來源和渠道的新思路之一。

5.利用各種方式引導當地居民參與公路建設投資。山區鄉鎮公路建設是以村為主、國家以獎代補的。要向鄉鎮群眾灌輸路通財通的思想，調動受益村農民的積極性，通過組織召開村民代表大會，進行“一事一議”籌集資金，或發動農民采取出工投勞、以資代勞等方式，彌補資金缺口。

6.加大養路費的征收力度。一方面，提高小型機動車輛的養路費用，特別是拖拉機和農用運輸車的的費用;另一方面，也要加大對汽車養路費的征收力度。

7.設立項目，招商引資。利用地區資源優勢，建立優質的產業發展項目吸引外來資本的投入。當地政府可以通過調研并根據當地資源優勢，如特色農產品的開發、旅游資源的開發等建立一批高產出、高回報的項目和出臺相關惠利政策來吸引社會閑散資金的投入，并從該資金中抽出一定比例進行當地公路建設。

8.爭取一些國際扶貧開發項目。為了加大山區公路建設資金的籌措力度，政府機關、民間扶貧機構以及一些社會保障機構可以進一步與世界銀行、亞洲開放銀行、聯合國開發計劃署等他國雙邊及多邊組織進行廣泛的溝通與合作，來取得他們對山區公路建設的支持。

四、山區公路建設過程中應該注重的幾點問題

1.在山區公路建設融資過程中要平衡好各方面利益關系，特別是要充分妥當地保護好當地農民的切身利益。一方面，要嚴格按照“一事一議”和群眾自愿的原則，不能通過其他形式變相地進行非法集資或強行攤派，不能在當地山區公路建設過程中強行增加當地農民負擔，對當地農民的利益帶來損害;另一方面，要保護好山區農民的土地權益，不能強行砍伐和強行拆遷，對建設當地公路需要占用山區居民土地給予合理、及時的補償。除了對以工代賑等特殊公路的建設項目外，對參與修建公路的當地農民應給予工資的及時結算。

2.在山區公路修建過程中要注意自然環境的保護。在山區公路的修建過程中，路基的開挖和填筑、取土場棄土場的遺留、所經過的橋梁涵洞以及河道的改變，特別是排水系統會對當地的自然環境造成很大的影響，所以，需要引起施工人員的重視，要做到公路修建前后的自然環境能夠保持一致，自然景觀和自然資源不會受到公路建設所帶來的負面影響。

3.山區鄉鎮公路修建好以后，要注重建養并重的思想，把建設和養護管理放在同等重要的位置。第一，要認真學習和貫徹交通部門關于加強山區公路養護管理的意見和管理辦法;第二，要建立一套完善的管理機制，設立專門的機構、專門的養護隊伍和養護經費;第三，市、縣的交通管理部門要加大考核力度，確保山區公路能夠真正服務于農民，服務于當地經濟;第四，要不斷對山區公路進行升級維護，提高公路的質量等級;第五，要建立山區公路建設養護的專項基金，讓山區的公路建設和養護進入一種良性循環的階段。

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