淺談我國《反壟斷法》的不足與完善

摘要:《反壟斷法》正式實施已經一年多了，但其實施效果卻不明顯，其中一個重要原因在于該法自身存在諸多不足，如過于原則和抽象、對行政壟斷缺乏有效規制、缺乏程序保障等。因此，完善《反壟斷法》可以從抓緊研究制定反壟斷配套規則、完善行政壟斷的法律責任制度、完善反壟斷司法救濟程序等方面入手。

關鍵詞:反壟斷法;不足;完善

中圖分類號:D922.29 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)11-0171-02

2008年8月1日，在經歷了漫長的等待后，我國《反壟斷法》終于在萬眾矚目中正式生效。這部被譽為“經濟憲法”的法案一直被人們寄予厚望，但該法實施一年多來的實際情況卻讓人大失所望。其中的原因和癥結在哪里?本文試圖從《反壟斷法》自身的不足上尋求答案，并試圖探求解決問題的良策。

一、《反壟斷法》一年多來的實施情況概述

我國《反壟斷法》的實施采用了“雙軌制”，即行政機關反壟斷執法和人民法院反壟斷司法相結合，因此，我們不妨從行政機關反壟斷執法和人民法院反壟斷司法兩個方面來了解《反壟斷法》一年多來的實施情況。

(一)行政機關反壟斷執法的情況

2009年3月18日，我國商務部發布公告稱，鑒于美國可口可樂公司與中國匯源果汁集團有限公司的經營者集中違反了《反壟斷法》第28條和第29條，因此決定禁止此項經營者集中。這可以說是迄今為止執法機構動用《反壟斷法》最有影響的一個案例，但這個案例是在國際金融危機發生后，全球貿易保護主義抬頭的情況下發生的，而且針對的是境外跨國公司，有一定的特殊性。針對國內公眾反映強烈的石油、石化、煙草、電信、郵政、鐵路等行業中的壟斷問題，到目前為止，還沒有一起成功的反壟斷執法案例，壟斷行業的日子也并沒有因為《反壟斷法》的實施而變得艱難起來。

(二)人民法院反壟斷司法的情況

根據《反壟斷法》，公民、法人和其他組織可以直接向人民法院提起反壟斷民事和行政訴訟。

1.反壟斷行政訴訟的情況。反壟斷法行政訴訟第一案出現在該法正式實施的當月，北京兆信信息技術有限公司等4家防偽企業起訴國家質檢總局推廣產品質量電子監管網的行為違反了《反壟斷法》的規定，但北京市第一中級人民法院以“超過法定的起訴期限”為由將該案件駁回。也就在當月，浙江余姚市的名邦稅務師事務所將余姚市政府訴至寧波市中級人民法院，指其違反《反壟斷法》，該案后以原告撤訴而告終。如今，一年多的時間已經過去，還尚未有反壟斷行政訴訟原告勝訴的案例出現。

2.反壟斷民事訴訟的情況。2009年12月，北京市第一中級人民法院對備受關注的唐山市人人信息服務有限公司與百度之間因競價排名引發的壟斷糾紛案作出判決。法院認為，原告未能舉證證明百度在“中國搜索引擎服務市場”占據支配地位，并存在濫用市場支配地位的行為，因此駁回其全部訴訟請求。在此前上海市第一中級人民法院判決的北京書生電子技術有限公司訴上海盛大網絡發展有限公司和上海玄霆娛樂信息科技有限公司濫用市場支配地位案中，原告同樣敗訴，敗訴的主要原因同樣在于未能對被告的市場支配地位以及濫用行為充分舉證。與反壟斷行政訴訟的情況相類似，迄今為止，尚未有反壟斷民事訴訟中法院判決原告勝訴的案例。

二、我國《反壟斷法》的不足

毫無疑問，國家既然花大力氣制定《反壟斷法》，自然是表明在我國存在著反壟斷的必要性，但從這個法律一年多來的實施情況來看，壟斷在我國卻幾乎是“零存在”，這不能不讓人對《反壟斷法》產生質疑。雖然《反壟斷法》實施情況不理想的原因是多方面的，但這個法律自身的不足是其中非常重要的一個原因。筆者認為，《反壟斷法》的不足主要體現在以下幾方面:

(一)過于原則和抽象

我國《反壟斷法》僅僅有8章57條，過于原則和抽象是該法的一大硬傷。例如，價格壟斷、協同行為、國家安全等概念，國家安全問題的審查機構、審查程序、違反規定的法律責任等以及相關市場如何界定、濫用知識產權排除限制競爭行為的界定等等，在《反壟斷法》中都沒有具體規定。法律的粗線條，一方面會加大反壟斷執法和司法的難度，另一方面，也會造成反壟斷執法機構及審判機構自由裁量權過大，從而可能加劇執法和司法的隨意性。

(二)對行政壟斷缺乏有效的規制

在我國，行政壟斷的問題比經濟壟斷更為嚴重，危害也更大。《反壟斷法》雖然克服重重阻力，在第五章對行政壟斷首次予以規制，但其不足也是顯而易見的。除前文論及的法律規定過于原則、缺乏可操作性外，在對行政壟斷的規制上還存在法律責任單一、制裁措施軟弱的問題。《反壟斷法》對于實施行政壟斷行為的，僅僅規定了由上級機關責令改正，對直接責任人員依法給予處分的行政責任，卻沒有相應的民事、刑事以及國家賠償責任和損害補償措施。行政壟斷由上級機關責令改正，而上級機關往往與下級機關存在某種利益一致或權力庇護的關系，因而在處理行政壟斷時就難免避重就輕，甚至不了了之。而對于行政壟斷，反壟斷執法機構的權利也僅限于向有關上級機關提出處理建議而已，這實際上是排除了反壟斷執法機構對行政壟斷的管轄權，《反壟斷法》對行政壟斷起不到應有的約束作用也就不難理解了。

(三)缺乏程序保障

我國“重實體、輕程序”的傳統立法思維定勢在《反壟斷法》中表現得也很突出。該法的實體條款遠多于程序條款，而且其關于程序方面的規定，也只涉及對經營者集中的審查及對涉嫌壟斷行為的調查上，對其他很多程序問題都沒有涉及。例如《反壟斷法》第50條規定:經營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔民事責任，而對于反壟斷民事訴訟的具體程序，如原告的資格、證據規則的運用、審理案件的法院等等都只字未提。而相比于普通民事訴訟，反壟斷訴訟有其復雜性和專業性，如果完全照搬普通民事訴訟程序，就會導致反壟斷民事維權舉步為艱，前文所述的兩個反壟斷民事案件中，原告皆因舉證不能而敗訴，就是明顯的例證。

三、完善《反壟斷法》的若干建議

(一)抓緊研究制定反壟斷配套規則

《反壟斷法》僅57條的粗疏規定，顯然不足以構建一套完整的反壟斷法律體系，制度供給的不足嚴重制約了《反壟斷法》的可操作性，因此，研究制定反壟斷配套規則應是當務之急。這里我們不妨借鑒其他國家和地區的經驗。例如，歐盟反壟斷規則在歐共體條約第81條到第88條進行了規定，而在歐盟自己編輯的“主要文本匯編”中，就涉及24個實施細則和相關指南，厚達380頁，字數超過30萬。盡管我國目前商務部、發改委、工商總局已經出臺了部分反壟斷配套規則，但還遠遠不夠，最高人民法院的相關司法解釋至今也仍未出臺，建立完整的反壟斷規則體系的任務依然很艱巨。

(二)完善行政壟斷的法律責任制度

在我國，行政壟斷的背后有其復雜而深刻的原因，期望僅僅依靠一部《反壟斷法》就從根本上解決行政壟斷的痼疾，恐怕是不現實的，但這并不等于說《反壟斷法》對行政壟斷就完全無能為力，法律還是可以有所作為的。這里筆者建議通過完善相關法律責任制度來加強對行政壟斷的規制。如明確規定行政機關因行政壟斷給經營者、消費者或社會公共利益造成損害，應承擔賠償責任，以及對觸犯刑律進行“尋租”、權錢交易的腐敗行為人追究刑事責任等，以提高行政壟斷的成本，從而在一定程度上抑制行政壟斷。

(三)完善反壟斷司法救濟程序

我國《反壟斷法》在制度設計上采用了“雙軌制”，即行政機關反壟斷執法和人民法院反壟斷司法相結合。但目前行政機關反壟斷執法存在商務部、發改委、工商總局多頭執法、難以有效協調的先天缺陷，在這種情況下，推動反壟斷司法對于彌補行政執法的缺陷具有非常積極的意義，更何況從理論上說只有司法途徑才是解決糾紛的最終的、最權威的途徑。而要充分發揮反壟斷司法救濟的作用，則必須有相應的程序規則作為保障。

1.關于原告的資格。根據我國《民事訴訟法》，適合原告應該與本案具有直接利害關系，因此，提起反壟斷民事訴訟的原告必須是與壟斷行為具有直接利害關系的人。筆者認為，考慮到目前我國反壟斷司法尚處于發展起步階段，制度準備和審判經驗都不足，同時為避免惡意訴訟，減少司法資源浪費和對正當經營者不必要的訴累，因此不宜將反壟斷民事訴訟中的原告范圍擴展得過大。反壟斷民事訴訟中的原告應該是受壟斷行為侵害的經營者和消費者。

2.關于證據規則的運用。毫無疑問，證據對于訴訟的成敗起著至關重要的作用。筆者認為，鑒于反壟斷訴訟中證據的復雜性和專業性，以及由于信息不對稱等原因而導致的證據的難以獲得性，在反壟斷民事訴訟中應實行適度的舉證責任倒置，對于不構成壟斷行為的各種抗辯事由，應由被控壟斷行為人承擔舉證責任。

3.關于審理反壟斷案件的法院。反壟斷案件的審理，十分復雜，除法律問題外，還往往涉及廣泛的社會公共利益以及各種經濟和技術問題，因此反壟斷案件的管轄，應貫徹相對集中的原則，即僅由部分中級人民法院作為一審法院，如可由省、自治區、直轄市人民政府所在地的中級人民法院和最高人民法院指定的中級人民法院管轄。

參考文獻:

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