效率公平與政府的責任

摘要:社會主義市場經濟必須讓市場對資源配置起基礎性的作用，但是社會主義市場經濟又離不開政府及其公共政策的干預。做大社會財富這個“蛋糕”要靠效率，但要分配好“蛋糕”，則要靠公平、正義的分配制度。公共政策的作用主要是彌補市場缺陷，通過制定規則來維護市場和社會秩序，并解決效率(市場)造成的社會不公平問題。

關鍵詞:市場經濟;公共政策;價值取向，效率;公平;正義

中圖分類號:F124.7 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)11-0009-03

當前，我國已經初步建立起了具有中國特色的社會主義市場經濟體制。從實踐來看，在市場經濟條件下，如果只注重效率與增長，而不注重公平、正義，人民群眾就有可能分享不到經濟社會發展的成果，不但不能成為改革的受益者，反而會成為改革的犧牲者。

一、當前經濟社會發展中存在的問題

改革開放以來，我國經濟社會發展形勢總的來說是好的，但也存在一些不容忽視的問題。從深層次看，這些問題的出現，既與政府的職能缺位、越位有關，也與公共政策的價值取向有關。

(一)GDP的增速高于居民收入增速

改革開放以來，我國GDP年均增速達9.8%。2007年我國GDP是1978年的15倍，而城市、農村居民2007年人均實際年收入則只有1978年的7.5倍、7.3倍。從1983年以來，居民收入占GDP的比重就一直是下降的。1995—2007年，勞動者報酬在GDP當中的比例從51%下降到39%，同期企業盈余從23%上升到31%。在發達國家，工資一般會占企業運營成本50%左右，而在中國則不到10%。發達國家勞動報酬在國民收入中所占比重一般在55%以上，在中國則不到42%。

當前收入分配問題的癥結在于國民收入在政府、企業和居民之間的比例失衡。總體上講，收入分配是向政府和企業傾斜的，而不是向居民傾斜的。在這種情況下，雖然經濟發展了，但民眾尤其是以工農為代表的底層民眾卻沒有能享受到經濟社會的發展成果，甚至經常受到資本和權力的侵害。黨的十七大提出了增加群眾收入的口號，但相關政策卻一直沒有跟上。

(二)貧富差距有拉大的趨勢

2009年9月中國社科院社會學研究所和社會科學文獻出版社聯合發布的《社會藍皮書——2010年中國社會形勢分析與預測》指出，盡管近年來政府采取了一系列措施，包括大規模的財政轉移支付，但居民間的收入分配卻越來越不公平。城鄉收入差距、高收入階層與低收入階層的收入差距、行業之間和地區之間的收入差距，使貧富差距在不斷擴大。2008年城鎮人均可支配收入與農村人均純收入的比例達到331%，即城鎮居民收入相當于農村居民收入的3倍多。而收入最高的10%人群和收入最低的10%人群的收入差距，則達到 24倍。從2000年開始，我國基尼系數已越過0.4的警戒線并逐年上升，2009年已升至0.496。

收入分配不僅僅是一個經濟層面的問題，更不能將收入分配改革簡單地理解為加工資，或者對社會保障體系進行改革。鄧小平早年就指出，收入分配是一個大問題。制度經濟學認為，收入在社會成員之間的分配，主要依據兩個因素:權利界定和市場供求。即“收入”首先是一項權利。每個人通過工作獲得收入的過程，不如說是實現權利的過程。以此不難發現，現實中很多勞動者之所以不能獲得更高的收入，其根源就在于權利的缺失。現行的城鄉戶籍制度、就業制度等，使得農民不能獲得像城里人那樣收入更高的工作機會;現行的土地制度也使農民很難獲得財產性收入。收入分配是一個制度安排問題，而制度安排的核心就是權利的分配和保障。在各種“不公”中，最嚴重的就是公民基本權利的不公。前者是現象，后者是本質。也即先有權利的不平等、不公平，才會出現起點和機會的不平等，進而產生收入和貧富差距的拉大及其他一系列不公平。

(三)政府的公共支出比例過小

改革開放以來，我國經濟年均增長保持在9%以上，國家財政收入更是保持在年均15%以上的增速，到2009年，我國財政收入已達到6.8萬億元。與國家財政收入迅速增長相比，國家對社會事業的投入嚴重不足。2007年的統計數據顯示，我國教育、醫療衛生和社會保障三大民生支出占財政總支出的比例為29.2%，比人均收入相當的國家低24.8個百分點。1993年，中共中央、國務院制定的《中國教育改革和發展綱要》中就明確提出，要逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，在20世紀末達到4%，但迄今為止，“4%”的政策目標尚未實現。世界衛生組織提出，一國的衛生總費用占GDP的比重應不低于5%。發達國家如英國為8%、德國為11%、美國則超過了15%，發展中國家如印度也超過7%。 截至2008年，我國衛生總費用占GDP的比重依然不足5%。 從1994—2009年的國家和地方政府的財政預算來看，支出最大的兩部分依然是“經濟建設”和“政府行政管理費用”。政府公共支出不足，不僅影響到醫療、衛生、文化等社會事業的發展，而且制約了整個社會的消費。

(四)政府直接干預市場

在大力培育和發展市場經濟這支“看不見的手”的同時，政府這支“看得見的手”也一直在發揮作用。在本次金融危機中，政府對經濟的干預達到了高潮。特別是各級地方政府，已經成為企業和個人之外的又一經濟主體。

在經典經濟學家看來，一個市場是不可能有企業和政府兩個經濟主體的。作為政府，只能充當“掌舵人”、“守夜人”、“裁判員”的角色，除了監管、調控市場外，就是提供私人不愿意也無力提供的公共產品，除非遇到像金融危機這樣百年不遇的重大事件，政府是不會直接插手市場的，更不會充當經濟發展的主體。財政專家倪紅日指出，中國30多年增長的全過程，政府部門始終都是經濟活動中最重要的投資者。可以說，政府最擅長的不是掌舵和服務，而是“投資”。

有人說中國模式就是政府和市場同時起作用，這是當前的事實。但其弊端卻是顯而易見的，不能因本次金融危機的個案而證明其合理性。長期來看，政府直接干預市場，是政府職能的錯位和越位，其結果不但會破壞市場秩序，而且會損害整個社會的公平和公正。

二、市場失靈與政府的責任

實踐證明，市場機制是一種有效的資源配置方式，通過合理的市場競爭能夠有效解決效率問題。但是，市場并不是萬能的，市場機制對資源的配置也會產生其自身無法克服的缺陷，這就是所謂的“市場失靈”。 “市場失靈”既有損于經濟效率，也破壞了社會公平。第一，由于市場存在外部性，單純的市場機制不能調節公共產品的供給，也不能解決生態與環境的破壞等公共問題。第二，由于市場競爭的不完全性，市場機制本身孕育著潛在的壟斷因素，市場競爭不可避免地導致壟斷。而在無外界力量干預的條件下，壟斷會反過來破壞市場競爭的公平原則。第三，市場不能完全實現公平的收入分配，市場的自發調節易引起收入差距擴大，引發社會矛盾。第四，單純的市場調節具有一定的盲目性，單靠市場本身并不能保持國民經濟的綜合平衡和穩定增長。

社會主義市場經濟是市場調節與政府作用有機結合的經濟。市場調節的效率、政府作用的優劣，都取決于政府職能的準確界定。

(一)市場經濟中的政府調節應著重總量調節

由于市場競爭的盲目性、分散性以及市場機制的不完備，總供給與總需求之間的不均衡成為一種常態，引入政府的調節，可以減少不必要的資源消耗和浪費。另外，對于一些關系到國計民生的產業，比如農業，由于生產周期較長、抗風險能力低，一旦受到市場的沖擊，在短期內將遭受重大損失，也需要政府干預。對于一些帶有戰略意義的領域或部門，因為成本高和不確定的發展前景，單純依靠市場難以實現充分發展，引入政府調節也成為必要。

(二)市場經濟中的政府調節應是第二次調節

市場調節是市場經濟中第一層次上的調節，市場能夠調節的政府就不必再去干預，而市場無力調節，或者在資源配置上低效率時，則由政府再調節。市場的第一次調節和政府的第二次調節在市場經濟中具有同等的重要性。相對市場調節，政府調節是更高層次的調節，是總體上、全局上的調節。一般說來，現實中的市場調節以效率優先，而政府通過社會保障等方式進行的第二次調節則更為注重公平、正義環境的營造。

(三)政府應盡可能提供足額、優質的公共產品

市場機制難以在一切領域達到“帕累托最優”，特別是在公共產品方面。這就需要政府出面彌補這種“市場缺陷”。 公共產品和公共服務是由公眾共同享受的物質生活的重要內容，在社會物品總量恒定的情況下，政府提供物品的增加，就是市場生產物品的減少，政府提供物品的多少是衡量政府責任的重要指標。公眾賦予政府權力，尤其是稅收和舉債的權力，就是為了獲得或者說購買政府提供的公共產品。政府的財力可能有限，但政府可以通過掌握的公權力對社會財富進行重新分配，盡可能滿足公眾對公共產品的需求。西方財政理論認為，當代政府在履行資源配置、公平分配和穩定經濟的三大職能時，既克服著市場失效所產生的效率損失、分配不公，其本身也是提供公共產品的過程。

在市場經濟條件下，政府的公共政策具有雙重功能，即:一方面，政府的公共政策必須保障、促進市場配置資源作用的充分、有效發揮，而不是人為地改變乃至扭曲這種作用;另一方面，政府又要通過公共政策的制定和實施，克服和矯正市場的固有缺陷，解決那些市場解決不了或解決不好的問題。這樣，政府的公共政策就面臨著效率和公平的挑戰。

三、公共政策的價值選擇

實際上，政府在行使公共權力的同時，也就承擔起了相應的公共責任。政府向公民提供公共產品和公共服務，不是政府的恩賜，而是政府的責任。如果政府拋棄自己的責任，或者將自己的責任轉嫁給市場主體，那就是政府的失職。

(一)公平正義是公共政策最重要價值標準

作為政府權威輸出的公共政策，其價值偏好是對社會期望的適當回應，社會大多數人期待公平正義，公共政策就必須將公平正義作為首選價值目標。美國政治學家戴維·伊斯頓指出:“公共政策是對全社會的價值作有權威性的分配”。公共政策的權威性根源于它以效率為前提，承認、維護并增進了社會的公共利益，因而得到了公眾的普遍認同和支持;公共政策的社會性在于它以促進全社會的進步和正義為宗旨，維護和增進的是社會公共利益，而不是某些個人或集團的私人利益;公共政策的公共性表現為制定公共政策的主體表面上看是握有公共權力的政府，實則為社會公眾。在憲政背景下，盡管公共政策的作用對象是作為客體的社會公眾，但因為主權在民，政府也僅僅是在授權治理而已。公共政策的這三個特點都是以經濟效率為其存在基礎、以社會公平為其根本目標的。公共政策不承認、不促進效率，就會喪失其有效性、權威性;不維護、不保障社會公平，社會成員就會抵制它，它就會失去存在的基本價值，更難以得到有效執行。公共政策的公平正義應體現在公共政策過程的各個環節上，應寓于公共政策的全過程。除滿足大多數人的利益外，還應考慮或兼顧社會弱勢群體的利益， 這也是公共政策道德性要求的必然結果。

(二)公共政策要在效率與公平之間尋找最佳的平衡點

在市場經濟條件下，市場機制與公共政策作用范圍的不同，規定了市場機制主要解決效率問題，而政策機制主要解決公平問題。市場機制作為一種基本的調節手段，在資源配置中發揮基礎性的作用。市場機制的競爭性為效率的實現提供了保障。但是，市場機制也有其自身克服不了的缺陷，這些缺陷歸結到一點就是使社會失去公平，進而可能有損于效率本身。公共政策作為一種正式的制度安排， 為彌補市場缺陷而登場，其本質功能就在于維護一個公正、有序、健康的公共秩序和提供市場提供不了的公共產品。要完成這個使命，公共政策就必須在效率與公平之間尋找一個合適的平衡點。首先，公共政策要強調效率效應。要在科學發展和可持續發展的思想指導下，追求高效率的政策產出，把“蛋糕”做大， 為公平的實現提供基礎。政策的效率效應的高低實際上是政府能否對社會進行有效管理的一個衡量標準，如果公共政策的效率效應很低，那么久而久之，將會使社會陷入無序狀態，進而造成資源的極大浪費，這不但無法實現公平，甚至會破壞公平。其次，有了較高的政策產出效率效應并不必然導向社會公共福利的增長與良好社會秩序的維持。要考察政策產出效率效應的轉化結果，還需要引入另一個變量，即公平。只有當一個公共政策承認、維護并增進了社會的公共利益時， 它才能得到公眾的普遍認同和支持。這就要求在追求政策產出高效率的同時，還要充分貫徹公平原則，兼顧個人、集體、國家等不同主體的利益主張，統籌短期利益和長期利益、微觀和宏觀等因素，平衡與之相關的利益沖突，使政策的效率產出最終導向公共利益實現的方向。

(三)公共政策將公平正義作為首要價值目標的重要意義

從市場經濟運行和公共政策作用的實踐經驗來看，政府公平職責的發揮，不僅有利于維護市場公平，而且可直接實現社會公平。市場公平是一種“場內公平”，是靠市場本身的運行來實現的，但在許多情況下，它也需要政府在遵循市場規律的前提下加以維護;而社會公平則是一種“場外公平”(對市場來說是一種外在的公平)，只能靠政府通過公共政策機制來實現。政府利用經濟、政治、行政、法律等公共政策杠桿，調節收入差距(限制過高收入，扶持過低收入，取締非法收入)，才能使整個社會維持相對的公平。如果公共政策將效率放在公平正義之前，政府就會像企業那樣追求自身收益的最大化，就會對除經濟以外的其他公共性職能喪失興趣，忽視甚至放棄維護社會秩序、提供公共產品和公共服務的職責。這樣，不僅由政府承擔的非贏利性公共事業將處于全面衰敗之中，腐敗現象也會愈演愈烈。與傳統政府習慣于單純追求公平的“分配型思維”相比，現代政府則越來越注重既承認效率，又重視公平的“生產型思維”。這種新的價值取向，既有利于維護市場公平，為提高效率提供最起碼的保證，更可以直接、有效地實現社會公平，完成政府的特定職能和社會分工。

應該特別指出的是，公共政策的價值取向及目標以公平正義為主，與當前我國社會主義市場經濟條件下“效率優先，兼顧公平”的原則并不矛盾。解決公平問題主要靠政策機制，而解決效率問題則要靠市場機制。建立社會主義市場經濟，必須以市場機制為基礎，讓市場對資源配置起基礎性的作用，就必然地要堅持“效率優先”的原則。另一方面，建立社會主義市場經濟又離不開政府及其公共政策的干預，公共政策的作用主要是彌補市場缺陷，通過制定規則來維護市場和社會秩序，并解決效率(市場)造成的社會不公平問題。

參考文獻:

[1] 戴維.伊斯頓.政治生活的系統分析[M].北京:華夏出版社，1999.

[2] 陳慶云. 公共政策分析[M]. 北京:中國經濟出版社，2000.