淺談我國(guó)《反壟斷法》的不足與完善

摘要:《反壟斷法》正式實(shí)施已經(jīng)一年多了，但其實(shí)施效果卻不明顯，其中一個(gè)重要原因在于該法自身存在諸多不足，如過(guò)于原則和抽象、對(duì)行政壟斷缺乏有效規(guī)制、缺乏程序保障等。因此，完善《反壟斷法》可以從抓緊研究制定反壟斷配套規(guī)則、完善行政壟斷的法律責(zé)任制度、完善反壟斷司法救濟(jì)程序等方面入手。

關(guān)鍵詞:反壟斷法;不足;完善

中圖分類號(hào):D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)11-0171-02

2008年8月1日，在經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的等待后，我國(guó)《反壟斷法》終于在萬(wàn)眾矚目中正式生效。這部被譽(yù)為“經(jīng)濟(jì)憲法”的法案一直被人們寄予厚望，但該法實(shí)施一年多來(lái)的實(shí)際情況卻讓人大失所望。其中的原因和癥結(jié)在哪里?本文試圖從《反壟斷法》自身的不足上尋求答案，并試圖探求解決問(wèn)題的良策。

一、《反壟斷法》一年多來(lái)的實(shí)施情況概述

我國(guó)《反壟斷法》的實(shí)施采用了“雙軌制”，即行政機(jī)關(guān)反壟斷執(zhí)法和人民法院反壟斷司法相結(jié)合，因此，我們不妨從行政機(jī)關(guān)反壟斷執(zhí)法和人民法院反壟斷司法兩個(gè)方面來(lái)了解《反壟斷法》一年多來(lái)的實(shí)施情況。

(一)行政機(jī)關(guān)反壟斷執(zhí)法的情況

2009年3月18日，我國(guó)商務(wù)部發(fā)布公告稱，鑒于美國(guó)可口可樂(lè)公司與中國(guó)匯源果汁集團(tuán)有限公司的經(jīng)營(yíng)者集中違反了《反壟斷法》第28條和第29條，因此決定禁止此項(xiàng)經(jīng)營(yíng)者集中。這可以說(shuō)是迄今為止執(zhí)法機(jī)構(gòu)動(dòng)用《反壟斷法》最有影響的一個(gè)案例，但這個(gè)案例是在國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生后，全球貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的情況下發(fā)生的，而且針對(duì)的是境外跨國(guó)公司，有一定的特殊性。針對(duì)國(guó)內(nèi)公眾反映強(qiáng)烈的石油、石化、煙草、電信、郵政、鐵路等行業(yè)中的壟斷問(wèn)題，到目前為止，還沒(méi)有一起成功的反壟斷執(zhí)法案例，壟斷行業(yè)的日子也并沒(méi)有因?yàn)椤斗磯艛喾ā返膶?shí)施而變得艱難起來(lái)。

(二)人民法院反壟斷司法的情況

根據(jù)《反壟斷法》，公民、法人和其他組織可以直接向人民法院提起反壟斷民事和行政訴訟。

1.反壟斷行政訴訟的情況。反壟斷法行政訴訟第一案出現(xiàn)在該法正式實(shí)施的當(dāng)月，北京兆信信息技術(shù)有限公司等4家防偽企業(yè)起訴國(guó)家質(zhì)檢總局推廣產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管網(wǎng)的行為違反了《反壟斷法》的規(guī)定，但北京市第一中級(jí)人民法院以“超過(guò)法定的起訴期限”為由將該案件駁回。也就在當(dāng)月，浙江余姚市的名邦稅務(wù)師事務(wù)所將余姚市政府訴至寧波市中級(jí)人民法院，指其違反《反壟斷法》，該案后以原告撤訴而告終。如今，一年多的時(shí)間已經(jīng)過(guò)去，還尚未有反壟斷行政訴訟原告勝訴的案例出現(xiàn)。

2.反壟斷民事訴訟的情況。2009年12月，北京市第一中級(jí)人民法院對(duì)備受關(guān)注的唐山市人人信息服務(wù)有限公司與百度之間因競(jìng)價(jià)排名引發(fā)的壟斷糾紛案作出判決。法院認(rèn)為，原告未能舉證證明百度在“中國(guó)搜索引擎服務(wù)市場(chǎng)”占據(jù)支配地位，并存在濫用市場(chǎng)支配地位的行為，因此駁回其全部訴訟請(qǐng)求。在此前上海市第一中級(jí)人民法院判決的北京書(shū)生電子技術(shù)有限公司訴上海盛大網(wǎng)絡(luò)發(fā)展有限公司和上海玄霆娛樂(lè)信息科技有限公司濫用市場(chǎng)支配地位案中，原告同樣敗訴，敗訴的主要原因同樣在于未能對(duì)被告的市場(chǎng)支配地位以及濫用行為充分舉證。與反壟斷行政訴訟的情況相類似，迄今為止，尚未有反壟斷民事訴訟中法院判決原告勝訴的案例。

二、我國(guó)《反壟斷法》的不足

毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家既然花大力氣制定《反壟斷法》，自然是表明在我國(guó)存在著反壟斷的必要性，但從這個(gè)法律一年多來(lái)的實(shí)施情況來(lái)看，壟斷在我國(guó)卻幾乎是“零存在”，這不能不讓人對(duì)《反壟斷法》產(chǎn)生質(zhì)疑。雖然《反壟斷法》實(shí)施情況不理想的原因是多方面的，但這個(gè)法律自身的不足是其中非常重要的一個(gè)原因。筆者認(rèn)為，《反壟斷法》的不足主要體現(xiàn)在以下幾方面:

(一)過(guò)于原則和抽象

我國(guó)《反壟斷法》僅僅有8章57條，過(guò)于原則和抽象是該法的一大硬傷。例如，價(jià)格壟斷、協(xié)同行為、國(guó)家安全等概念，國(guó)家安全問(wèn)題的審查機(jī)構(gòu)、審查程序、違反規(guī)定的法律責(zé)任等以及相關(guān)市場(chǎng)如何界定、濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的界定等等，在《反壟斷法》中都沒(méi)有具體規(guī)定。法律的粗線條，一方面會(huì)加大反壟斷執(zhí)法和司法的難度，另一方面，也會(huì)造成反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)及審判機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)過(guò)大，從而可能加劇執(zhí)法和司法的隨意性。

(二)對(duì)行政壟斷缺乏有效的規(guī)制

在我國(guó)，行政壟斷的問(wèn)題比經(jīng)濟(jì)壟斷更為嚴(yán)重，危害也更大?！斗磯艛喾ā冯m然克服重重阻力，在第五章對(duì)行政壟斷首次予以規(guī)制，但其不足也是顯而易見(jiàn)的。除前文論及的法律規(guī)定過(guò)于原則、缺乏可操作性外，在對(duì)行政壟斷的規(guī)制上還存在法律責(zé)任單一、制裁措施軟弱的問(wèn)題。《反壟斷法》對(duì)于實(shí)施行政壟斷行為的，僅僅規(guī)定了由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接責(zé)任人員依法給予處分的行政責(zé)任，卻沒(méi)有相應(yīng)的民事、刑事以及國(guó)家賠償責(zé)任和損害補(bǔ)償措施。行政壟斷由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，而上級(jí)機(jī)關(guān)往往與下級(jí)機(jī)關(guān)存在某種利益一致或權(quán)力庇護(hù)的關(guān)系，因而在處理行政壟斷時(shí)就難免避重就輕，甚至不了了之。而對(duì)于行政壟斷，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)利也僅限于向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出處理建議而已，這實(shí)際上是排除了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行政壟斷的管轄權(quán)，《反壟斷法》對(duì)行政壟斷起不到應(yīng)有的約束作用也就不難理解了。

(三)缺乏程序保障

我國(guó)“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)立法思維定勢(shì)在《反壟斷法》中表現(xiàn)得也很突出。該法的實(shí)體條款遠(yuǎn)多于程序條款，而且其關(guān)于程序方面的規(guī)定，也只涉及對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的審查及對(duì)涉嫌壟斷行為的調(diào)查上，對(duì)其他很多程序問(wèn)題都沒(méi)有涉及。例如《反壟斷法》第50條規(guī)定:經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任，而對(duì)于反壟斷民事訴訟的具體程序，如原告的資格、證據(jù)規(guī)則的運(yùn)用、審理案件的法院等等都只字未提。而相比于普通民事訴訟，反壟斷訴訟有其復(fù)雜性和專業(yè)性，如果完全照搬普通民事訴訟程序，就會(huì)導(dǎo)致反壟斷民事維權(quán)舉步為艱，前文所述的兩個(gè)反壟斷民事案件中，原告皆因舉證不能而敗訴，就是明顯的例證。

三、完善《反壟斷法》的若干建議

(一)抓緊研究制定反壟斷配套規(guī)則

《反壟斷法》僅57條的粗疏規(guī)定，顯然不足以構(gòu)建一套完整的反壟斷法律體系，制度供給的不足嚴(yán)重制約了《反壟斷法》的可操作性，因此，研究制定反壟斷配套規(guī)則應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。這里我們不妨借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。例如，歐盟反壟斷規(guī)則在歐共體條約第81條到第88條進(jìn)行了規(guī)定，而在歐盟自己編輯的“主要文本匯編”中，就涉及24個(gè)實(shí)施細(xì)則和相關(guān)指南，厚達(dá)380頁(yè)，字?jǐn)?shù)超過(guò)30萬(wàn)。盡管我國(guó)目前商務(wù)部、發(fā)改委、工商總局已經(jīng)出臺(tái)了部分反壟斷配套規(guī)則，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，最高人民法院的相關(guān)司法解釋至今也仍未出臺(tái)，建立完整的反壟斷規(guī)則體系的任務(wù)依然很艱巨。

(二)完善行政壟斷的法律責(zé)任制度

在我國(guó)，行政壟斷的背后有其復(fù)雜而深刻的原因，期望僅僅依靠一部《反壟斷法》就從根本上解決行政壟斷的痼疾，恐怕是不現(xiàn)實(shí)的，但這并不等于說(shuō)《反壟斷法》對(duì)行政壟斷就完全無(wú)能為力，法律還是可以有所作為的。這里筆者建議通過(guò)完善相關(guān)法律責(zé)任制度來(lái)加強(qiáng)對(duì)行政壟斷的規(guī)制。如明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)因行政壟斷給經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者或社會(huì)公共利益造成損害，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，以及對(duì)觸犯刑律進(jìn)行“尋租”、權(quán)錢(qián)交易的腐敗行為人追究刑事責(zé)任等，以提高行政壟斷的成本，從而在一定程度上抑制行政壟斷。

(三)完善反壟斷司法救濟(jì)程序

我國(guó)《反壟斷法》在制度設(shè)計(jì)上采用了“雙軌制”，即行政機(jī)關(guān)反壟斷執(zhí)法和人民法院反壟斷司法相結(jié)合。但目前行政機(jī)關(guān)反壟斷執(zhí)法存在商務(wù)部、發(fā)改委、工商總局多頭執(zhí)法、難以有效協(xié)調(diào)的先天缺陷，在這種情況下，推動(dòng)反壟斷司法對(duì)于彌補(bǔ)行政執(zhí)法的缺陷具有非常積極的意義，更何況從理論上說(shuō)只有司法途徑才是解決糾紛的最終的、最權(quán)威的途徑。而要充分發(fā)揮反壟斷司法救濟(jì)的作用，則必須有相應(yīng)的程序規(guī)則作為保障。

1.關(guān)于原告的資格。根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》，適合原告應(yīng)該與本案具有直接利害關(guān)系，因此，提起反壟斷民事訴訟的原告必須是與壟斷行為具有直接利害關(guān)系的人。筆者認(rèn)為，考慮到目前我國(guó)反壟斷司法尚處于發(fā)展起步階段，制度準(zhǔn)備和審判經(jīng)驗(yàn)都不足，同時(shí)為避免惡意訴訟，減少司法資源浪費(fèi)和對(duì)正當(dāng)經(jīng)營(yíng)者不必要的訴累，因此不宜將反壟斷民事訴訟中的原告范圍擴(kuò)展得過(guò)大。反壟斷民事訴訟中的原告應(yīng)該是受壟斷行為侵害的經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者。

2.關(guān)于證據(jù)規(guī)則的運(yùn)用。毫無(wú)疑問(wèn)，證據(jù)對(duì)于訴訟的成敗起著至關(guān)重要的作用。筆者認(rèn)為，鑒于反壟斷訴訟中證據(jù)的復(fù)雜性和專業(yè)性，以及由于信息不對(duì)稱等原因而導(dǎo)致的證據(jù)的難以獲得性，在反壟斷民事訴訟中應(yīng)實(shí)行適度的舉證責(zé)任倒置，對(duì)于不構(gòu)成壟斷行為的各種抗辯事由，應(yīng)由被控壟斷行為人承擔(dān)舉證責(zé)任。

3.關(guān)于審理反壟斷案件的法院。反壟斷案件的審理，十分復(fù)雜，除法律問(wèn)題外，還往往涉及廣泛的社會(huì)公共利益以及各種經(jīng)濟(jì)和技術(shù)問(wèn)題，因此反壟斷案件的管轄，應(yīng)貫徹相對(duì)集中的原則，即僅由部分中級(jí)人民法院作為一審法院，如可由省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地的中級(jí)人民法院和最高人民法院指定的中級(jí)人民法院管轄。

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