公共危機(jī)管理機(jī)制的價(jià)值和路徑研究

摘要:在現(xiàn)代公共行政的背景下，危機(jī)的出現(xiàn)與管理成為了國(guó)家政治和政府治理的一項(xiàng)巨大挑戰(zhàn)，也是政府不斷轉(zhuǎn)變危機(jī)觀念，調(diào)適危機(jī)治理模式以及響應(yīng)公共利益的新起點(diǎn)。理論上，有關(guān)政府效能和多元治理等的理論不斷加強(qiáng)人們對(duì)于公共危機(jī)管理的認(rèn)知和理解，基于此種認(rèn)識(shí)，我們必須不斷反思和梳理危機(jī)管理的價(jià)值和路徑。

關(guān)鍵詞:危機(jī)管理;政府職能;多元主體

中圖分類(lèi)號(hào):C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2010)10-0190-02

收稿日期:2010-01-18

作者簡(jiǎn)介:王崢嶸(1981-)，男，甘肅酒泉人，講師，碩士研究生，從事行政發(fā)展研究。

作為公共管理的重要領(lǐng)域，有關(guān)政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理能力問(wèn)題的研究受到了日益廣泛的關(guān)注。從理論上來(lái)看，無(wú)論是對(duì)全球化和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的認(rèn)知，還是對(duì)現(xiàn)代行政和公民社會(huì)的理解，有關(guān)危機(jī)管理的研究都必須回應(yīng)現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的價(jià)值和理論走向。

一、公共危機(jī)管理的價(jià)值取向

1.公共危機(jī)管理的公共性。公共危機(jī)是指突然發(fā)生的，對(duì)全社會(huì)的共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況或緊急狀態(tài)。從對(duì)公共危機(jī)的界定中，我們可以看出，對(duì)公共危機(jī)的管理必須關(guān)照到諸如公共安全、公共福利、公平公正等的價(jià)值和要求。而從政府存在的本質(zhì)來(lái)看，對(duì)公共利益的關(guān)照和回應(yīng)就是其職能、職責(zé)和合法性的表現(xiàn)。首先，政府作為國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，首要的任務(wù)與職能就是承擔(dān)政治責(zé)任，維護(hù)公共安全，發(fā)揮其社會(huì)管理功能。其次，政府必須以效率、公平、發(fā)展為核心進(jìn)行制度選擇與安排，有效規(guī)避各種危機(jī)。再次，政府在一定程度上作為觀念的引領(lǐng)者和資源的配置者，必須不斷提高社會(huì)成員的創(chuàng)造性、積極性和社會(huì)的整體活力。由此可知，政府作為代表公共利益的公共性組織，對(duì)公共利益的追求就是其作為公共危機(jī)管理主體的合法性保證。

2.公共危機(jī)管理的效能性。隨著中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化和政治民主化的發(fā)展，政府正在由權(quán)力的集中代表者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者。這要求政府不僅要追求行政行為的高效率，更要重視其提供的服務(wù)的質(zhì)量和水平，努力提高政府的行政效能。 對(duì)于政府而言，行政效能也是政府在公共危機(jī)管理中應(yīng)當(dāng)追求的核心價(jià)值，是政府職能的邏輯起點(diǎn)。這就要求政府必須在危機(jī)管理中，建立起一套比較完善的公共危機(jī)管理行政體系，不斷提升政府以及社會(huì)的公共危機(jī)管理能力，理順政府各個(gè)組織系統(tǒng)之間的關(guān)系，形成高效的危機(jī)管理行政體系。

3.公共危機(jī)管理的社會(huì)化。從理論上，普遍認(rèn)為政府是危機(jī)管理主體中的核心力量，負(fù)責(zé)計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制危機(jī)全過(guò)程。但基于對(duì)治理有效性、合法性以及對(duì)多元化的考量，必須認(rèn)識(shí)到公共危機(jī)單一治理機(jī)制的局限性。隨著危機(jī)問(wèn)題多樣化和復(fù)雜化，公共危機(jī)難以單純通過(guò)行政組織得以有效解決，必須要建立公共危機(jī)多元治理機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)各方力量，實(shí)現(xiàn)資源整合。由此，在現(xiàn)代行政體系下，有關(guān)危機(jī)的管理必須適應(yīng)行政民主化的要求，在危機(jī)管理過(guò)程中，公民的民主參與應(yīng)當(dāng)被視為政策制定和執(zhí)行恰當(dāng)且必要的組成部分，同時(shí)，民主化與社會(huì)化也是提高政府和民眾危機(jī)意識(shí)及危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的需要。

二、公共危機(jī)管理的導(dǎo)向

1.強(qiáng)化政府的管理職能。黨的十六屆三中全會(huì)決定提出:“建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力。”在公共危機(jī)管理的治理中，政府應(yīng)當(dāng)將危機(jī)管理與自身職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來(lái)，才能有效地應(yīng)對(duì)多重社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的共同利益。首先，從資源配置上來(lái)看，政府應(yīng)當(dāng)把社會(huì)發(fā)展、公共安全保障放在重要位置，加大資源配置和投入，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，為減少風(fēng)險(xiǎn)因素奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和社會(huì)基礎(chǔ)。其次，從政府發(fā)展的科學(xué)性來(lái)看，政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)職能履行的全面性，政府必須在在繼續(xù)搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重履行社會(huì)管理和公共管理職能。特別要加快建立健全各類(lèi)突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力，這就既是政府不斷發(fā)展和變革的方向，也是公共危機(jī)管理有效性的要求。

2.優(yōu)化政府管理體制。基于危機(jī)管理要求政府要全面提高應(yīng)對(duì)能力，必須通過(guò)組織整合、資源整合和行動(dòng)整合，建立健全應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的管理體制。借鑒國(guó)外危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)，政府可以從以下幾個(gè)方面強(qiáng)化體制建設(shè):首先，建立一個(gè)強(qiáng)有力的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。一些國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)表明，危機(jī)管理的有效性與是否具有一個(gè)權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的中樞指揮系統(tǒng)，該系統(tǒng)可以將危機(jī)管理體系中的諸多行動(dòng)者結(jié)合到一起，通過(guò)溝通渠道，動(dòng)員和加強(qiáng)各方的參與和合作，協(xié)調(diào)各方的行動(dòng)。其次，整合人力和組織資源。公共危機(jī)的種類(lèi)繁多、影響巨大，單一的管理機(jī)構(gòu)不可能對(duì)所有的危機(jī)事件都能做到高效的應(yīng)對(duì)，而一些傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)如警察局、消防局、預(yù)防局等都具有相當(dāng)?shù)奈C(jī)應(yīng)對(duì)能力，對(duì)這樣一些機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織資源整合，將有效地?cái)U(kuò)展危機(jī)治理的功能，而且可以達(dá)到節(jié)約資源的目的。再次，危機(jī)的發(fā)生離不開(kāi)特定的社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境等，同樣，危機(jī)產(chǎn)生的影響也會(huì)波及到社會(huì)生活的各個(gè)方面。因此，危機(jī)管理強(qiáng)調(diào)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，在建立危機(jī)管理體制時(shí)應(yīng)立足于社會(huì)整體，進(jìn)行綜合管理和協(xié)調(diào)。

三、公共危機(jī)管理工作機(jī)制的基本路向

1.建立多元主體的組織體系。在組織結(jié)構(gòu)上，傳統(tǒng)的公共危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)多是條塊分割的科層組織，不利于主體間的信息傳遞和資源共享，而要實(shí)現(xiàn)有效的危機(jī)管理，就必須建立和調(diào)適社會(huì)多元主體參與的治理模式，在這種治理模式中，政府組織、非政府組織以及其他社會(huì)組織，凡參與公共事務(wù)處理的主體都可能形成權(quán)力中心;無(wú)論政府組織與非政府組織之間，還是公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間，都形成了一種平等競(jìng)爭(zhēng)的、合作協(xié)商性的互動(dòng)關(guān)系;政府組織與其他社會(huì)組織之間，以及各類(lèi)社會(huì)組織之間形成相互依賴(lài)的權(quán)力關(guān)系，并彼此交換資源、持續(xù)協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)，最終形成參與性的危機(jī)治理結(jié)構(gòu)。在危機(jī)治理中提出多元主體參與的治理模式，并不是否定政府的地位與作用，反而意味著政府承擔(dān)更大的責(zé)任。在公共危機(jī)治理中，政府仍然是維護(hù)公眾利益的主要角色，只是將權(quán)力與責(zé)任適度地分化于包括營(yíng)利組織、非政府組織、公民和媒體等的其他主體，政府主要負(fù)責(zé)指揮控制和對(duì)各參與主體的博弈進(jìn)行協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理的合作，以整合社會(huì)資源。政府不再是危機(jī)的管理者，而是更多地引入社會(huì)力量參與，相互合作。在運(yùn)行中，政府將減少對(duì)其他參與主體的管制，增強(qiáng)其規(guī)劃、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)等的功能。這樣，就可以把公共危機(jī)治理體系看做一個(gè)包括政府、營(yíng)利組織、非政府組織、公眾和媒體等子系統(tǒng)的整合系統(tǒng)，各子系統(tǒng)之間相互關(guān)聯(lián)與協(xié)作，并在這種治理模式下，廣泛利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)，以多元主體相互間的信任與合作為基礎(chǔ)，通過(guò)建立一系列正式和非正式制度，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的協(xié)同治理和公共利益最大化。

2.設(shè)立有效的信息與溝通機(jī)制。信息是科學(xué)決策的基礎(chǔ)，特別是在一個(gè)高度復(fù)雜、快速變化流動(dòng)的信息社會(huì)環(huán)境中，信息收集的及時(shí)性、準(zhǔn)確性與全面性已經(jīng)成為公共管理的基本要求，也是衡量政府公共管理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。良好的信息采集與處理、及時(shí)的共享與溝通是政府危機(jī)管理有效性的現(xiàn)實(shí)要求。信息的公開(kāi)和良好的溝通是政府與公眾互動(dòng)對(duì)話，是對(duì)民眾需要訴求的回應(yīng)，是對(duì)公眾知情權(quán)的尊重，也有利于提高政府在處理危機(jī)中的公信力和凝聚力。為此，政府要確立一種制度和機(jī)制安排，讓公眾及時(shí)了解和掌握危機(jī)發(fā)生、發(fā)展、處理的狀況以及政府所采取的措施等。讓社會(huì)公眾充分了解政府行為，以便參與到危機(jī)處理中來(lái)，這本身也是依靠公眾力量救援的重要內(nèi)容。否則，僅僅通過(guò)政府內(nèi)部機(jī)制自下而上的傳遞信息，往往會(huì)造成信息失真，從而導(dǎo)致對(duì)客觀實(shí)際不能準(zhǔn)確描述和判斷，而無(wú)法作出最佳的決策。首先，政府公開(kāi)公共信息要及時(shí)，要避免公眾通過(guò)非正式渠道獲取虛假信息，使政府陷入被動(dòng);其次，政府要向公眾提供優(yōu)質(zhì)的危機(jī)信息服務(wù)，信息要力求準(zhǔn)確，這樣才能使得公眾心中有數(shù);最后，政府要盡快制定公共信息公開(kāi)的相應(yīng)法規(guī)，以法律的形式保障公共信息得以公開(kāi)，使信息公開(kāi)真正做到有法可依。

3.加強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念。任何行為都是在某種意識(shí)指導(dǎo)下進(jìn)行的，沒(méi)有危機(jī)意識(shí)，也就談不上危機(jī)管理。可以說(shuō)，危機(jī)意識(shí)是危機(jī)管理的起點(diǎn)，也是提升政府公共危機(jī)管理能力的前提。而危機(jī)意識(shí)的強(qiáng)弱直接關(guān)系到政府危機(jī)管理的效果，對(duì)一個(gè)國(guó)家而言，理性的國(guó)民危機(jī)意識(shí)是一種寶貴的精神財(cái)富，也是整個(gè)危機(jī)管理的基礎(chǔ)，樹(shù)立危機(jī)意識(shí)可以有效地減少危機(jī)事件發(fā)生的可能性。政府進(jìn)行危機(jī)管理，不只是危機(jī)發(fā)生后政府的迅速響應(yīng)和對(duì)局勢(shì)的全面控制，更重要的是政府要有解決社會(huì)問(wèn)題，防止危機(jī)爆發(fā)的意識(shí)。危機(jī)意識(shí)是這樣一種思想或觀念，它要求一個(gè)組織的決策者和管理者從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略的角度出發(fā)，在和平、發(fā)展的時(shí)期，就抱著遭遇和應(yīng)對(duì)危機(jī)的心態(tài)，預(yù)先考慮和預(yù)測(cè)組織可能面臨的各種緊急的和極度困難的形勢(shì)，在心理上和物質(zhì)上做好應(yīng)對(duì)困難的準(zhǔn)備，預(yù)先制定對(duì)抗危機(jī)的應(yīng)急方案。危機(jī)意識(shí)的確立，能將危機(jī)的發(fā)生狀態(tài)和發(fā)展規(guī)律置于政府管理體系的前瞻性預(yù)測(cè)和有效防控之中，培養(yǎng)強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)可以最大程度地避免與減少危機(jī)帶來(lái)的損害。為此，可定期開(kāi)展危機(jī)管理專(zhuān)家的討論、匯總、分析專(zhuān)題會(huì)，就危機(jī)發(fā)生時(shí)的情勢(shì)、發(fā)生的原因、過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行分析，提高行政人員的危機(jī)意識(shí)。同時(shí)，也應(yīng)該把危機(jī)管理意識(shí)灌輸?shù)饺鐣?huì)，向社會(huì)民眾進(jìn)行經(jīng)常性的宣傳教育，讓廣大民眾樹(shù)立起危機(jī)意識(shí)，提高社會(huì)的成熟度。

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[責(zé)任編輯 王薇]