科學發展觀:形成機理與制度保障

摘要:科學發展觀不會自動得到貫徹，需要制度的引導和規范。分析了科學發展觀的形成機理，全面分析了中國落實科學發展觀的制度障礙，并從政治體制、法律制度、產權制度、干部制度、政績考核制度等方面提出了落實科學發展觀的制度改進措施。

關鍵詞:科學發展觀;制度;政績考核體系;授權機制

中圖分類號:D261 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)10-0187-03

收稿日期:2010-01-04

基金項目:四川省哲學社會科學“十一五”規劃基金2008年度重點項目“我省生態文明建設的發展戰略和路徑選擇”資助(SC08A08)

作者簡介:劉成玉(1964-)，男，四川成都人，教授，博士生導師，博士研究生，從事資源與環境經濟學研究。

這兩年全國上下正在學習科學發展觀，這樣不免給人造成一種錯覺，認為加強學習，提高認識就能落實科學發展觀。實際上，科學發展觀的形成與落實，不能主要靠學習，只能依靠制度。鑒于此，本文對中國的相關制度進行全面梳理，對某些不適應科學發展觀的制度提出改進意見。

一、科學發展觀的形成機理

簡單地說，科學發展觀就是按科學規律辦事。是否按科學規律辦事，實際上包括主觀和客觀兩個方面，主觀方面就是愿不愿意按科學規律辦事，客觀方面指有沒有能力按科學規律辦事，主觀是基礎，客觀是條件。

1.形成科學發展觀的客觀能力。按我們的定義，科學規律是科學發展觀的核心，但科學規律深藏于事物內部，發現科學規律既需要一定的知識和能力，也需要一定的手段，因此，科學發展觀的客觀能力形成就取決于三個因素:一是知識和能力，它決定了一個人的理性水平和發現、認識、掌握科學規律的能力。對企業而言主要取決于員工素質和管理水平;二是科技水平，這是探索和發現科學規律的決定性因素;三是經濟發展水平和物質條件，這是發現和貫徹科學規律的前提和必要條件。雖然科學發展觀是經濟發展到一定階段的產物，但經濟發展水平和科學規律的探尋能力并不總是同步的，一些國家的科技，或者科技的某個領域可以超越經濟而得到優先發展。因此，要提高居民和企業落實科學發展觀的能力，主要措施就是發展教育、教育，當然最根本的還是促進經濟發展。

2.落實科學發展觀的主觀動機。在很多時候，人們并不是不知道科學規律的要求，而是因為主觀的原因不愿意按科學規律辦事。公民堅持科學發展觀的主觀動機首先來源于思想認識和道德水平，就企業和組織而言則表現為社會責任意識。因此，要使我們這個社會自覺貫徹和落實科長發展觀，首先是加強學習，深化對科學發展觀的認識;其次是提高公民的道德水平和企業的社會責任意識。

二、落實科學發展觀的制度障礙

(一)科學發展觀不會自動得到貫徹

(1)在科學發展的很多領域存在外部性。主要原因是涉及到公共產品，如環境保護、糧食及農業生產等。外部性造成發展成本和收益脫節、稀缺與價格脫節、權利與義務脫節、行為與結果脫節，作為經濟理性人，公民個體和企業肯定會選擇對自己有利的策略，因此完全有可能違背科學規律的要求。(2)按經濟學的“理性人”假設，個體都是理性的，但由于“囚徒困境”的存在，個體理性往往導致總體不理性。公民個體具有天生的自利、短視和機會主義傾向，在信息不對稱、監督不到位的情況下，他做出的選擇可能會犧牲環境、犧牲未來、犧牲公眾利益。

(二)中國落實科學發展觀的制度障礙

1.市場經濟體制遠未建立。市場對要素和商品價值的發現能力勝過任何精密的計算機，市場對資源的配置最能體現科學規律的要求，因而市場經濟制度是落實科學發展觀的基礎制度。按國內的相關研究，中國國民經濟的總體市場化程度雖然在2003年就已經達到73.8% [1]，但中國經濟發展的一些領域市場化程度還很低，最基本的生產要素，如土地、資金、主要的自然資源基本上還是由政府壟斷。有資料表明，2003年中國招標、拍賣、掛牌出讓的土地面積只占出讓土地總面積28% [1]。政府直接干預經濟，既破壞了經濟規律，造成了資源和要素的低效利用，造成極大破壞與浪費，還滋生了腐敗與社會不公。

2.產權制度缺陷。明晰的產權能夠使發展主體對自己的發展行為負責，因而是科學發展的基求要求，但中國在很多領域都還存在產權不明晰、產權保護不力的問題，尤其是資源和環境領域，導致了“跑馬圈地”、“跑馬圈水”、“跑馬圈礦”的現象。土地產權的模糊也成為土地掠奪和農民貧窮的根源之一。據農業和國土資源方面的有關專家測算，改革開放以來，通過各種形式征用農地的價格“剪刀差”，從農民身上至少拿走近5萬億元，嚴重損害了他們的利益 [2]。圈來的資源、征來的地必然粗放利用，必然導致巨大的浪費。根據對中國17個城市的抽樣調查數據顯示，工業用地產出率不到發達國家20世紀80年代的2%。就連工業用地產出率高的深圳市，2007年深圳市每平方公里產出值是3.45億元，也只相當于20世紀末發達國家7%的水平 [3]，這是與科學發展觀背道而馳的。

3.社會授權機制的錯亂。按政治學的基本假設:權力只對授權者負責，只為授權者謀利，如果權力來源于上面，那他(她)只需對上面負責。一個穩定有序的社會，在授權機制上應該是直下而上。中國的政府和政府官員擁有調控經濟社會的主要權利，而政府官員主要靠上級任命，權利是來源于上面，這樣的授權機制會導致以下問題:

(1)助長形象工程、面子工程、拍馬屁和弄虛作假。在對上負責的體制下，讓“上面”滿意就是政績，而“上面”的人手和精力是有限的，面要應付、糊弄上面非常容易。只要把形象工程、面子工程做好了，就能向上面交差，還能升遷和發財。“群眾的眼睛是雪亮的”，如果權利來自普通大眾，這樣的形象工程、面子工程和弄虛作假肯定過不了關。(2)忽視民生和大眾利益。普通百姓最關心的是民生問題，但多數民生工程見效慢，外觀形象不突出，不容易為上面所發現，而且GDP貢獻不大，難以凸顯政績，不如工業項目、基建項目那樣GDP上得快、有東西給上級領導看，還可以從工程實施的各個環節撈到好處(貪污、受賄、挪用、回扣等)。(3)貪污腐敗。由于不必對下負責，因而政策就難以公開透明，不公開、不透明是滋生腐敗的關鍵。如果權利來自于下面，有千千萬萬只眼睛監督，貪污腐敗就不那么容易發生。(4)決策脫離實際。由于只對上面負責，所以各級官員可能成天圍著上面轉，專注于揣摩上級意圖，打聽上級喜好，很難到基層從事調查研究，也不必顧及下面的感受，導致政府決策脫離實際。

4.法制化進程滯后。嚴格的法制可以給人們一個穩定的預期，使其在決策時能從長計議，但中國的法制意識、法律供給和執行方面都還存在嚴重的問題，法律既未能引導市場主體按科學規律辦事，對違背科學發展觀的行為又沒有有效打擊，助長了大量的非科學行為。以教育為例，中國的《教育法》規定了政府的投入義務和投入比重，但2000年中國公共教育經費占GDP的比例不僅沒有達到4%的既定目標，反而低于1986年和1990年的水平，2002—2005年，國家財政性教育經費所占GDP比例分別是3.41%、3.28%、2.79%、2.82%，而目前世界平均水平約為7%左右，發達國家達到了9%左右，經濟欠發達的國家也達到了4.1% [4]，“十五”期間，義務教育經費年均增長15.08% [5]，低于同期財政收入增幅(年均增長率在18.82%) [6]。同樣“十五”期間政府農業投資的年平均增長率是14.36% [6]，也低于同期財政收入增幅。農業和教育這兩項基本的公共服務投入都沒有完成法定的任務。① 遺憾的是，沒有哪一級政府和官員對此負責，政府違法得不到追究，怎么能貫徹科學發展觀呢?

5.決策機制問題。民主化是決策合理化的基礎和前提，但單純的大眾決策可能會導致總體不理性，可能會陷入“多數人暴政”，因而決策還必須科學化。但我們的很多項目還是政府說了算，或者是一把手說了算;在決策民主化方面大眾的知情權、參與權尚不能得到充分保障，利益表達機制和民主參與渠道并不暢通。

6.政績考核體系的缺陷。政績考核體系是政府和官員的指揮棒，就政府驅動型的中國經濟而言，政績考核體系是落實科學發展觀的關鍵。但當前我們在政績觀和政績考核還存在五大誤區:一是追求“顯性”政績，熱衷于“形象工程”，“面子工程”;二是追求“暫時政績”，急功近利，醉心于短平快項目;三是 “畸形政績”，重視GDP，忽視環保和民生;四是“邀功政績”，創造政績的目的是給上面看的;五是追求“虛假政績”，“弄虛作假，欺上瞞下”。

7.投融資體制問題。長期以來，中國經濟社會發展的投資均以政府財政投資為主，而政府并不是真正的市場主體，因而可以對投資的效果不負責任。因而誰能爭取到上面的投資，誰就有政績，進而產生了“跑部錢進”和無休止地、無節制地借債等現象，如2006年中國鄉鎮負債已達6 000億元，有學者甚至認為已經超過了1萬億元。全國80%以上的鄉鎮都有負債 [7]。一個對投資效果不承擔責任的體制，顯然不符合科學發展觀的要求。

8.財稅體制。分稅制調動了地方政府稅收的積極性，但是加劇了地方保護主義，導致地區產業結構雷同，低水平重復，環境保護、教育、農業等公共產品和公益性項目發展滯后，違背科學發展觀的要求;貧富不均、兩極分化并不符合科學發展觀的要求。2007年中國居民收入的基尼系數達到了0.48，是1980年的1.6倍，已經嚴重超出了國際安全境界線(0.40)[8]，但中國調節收入分配的稅收措施嚴重不足，物業稅、遺產稅這些在市場經濟國家被證明是十分有效的調節貧富差距的手段，在我們推行卻非常艱難，表面上是因為中國國情不同，實際上是既得利益集團的阻擾。

9.價格體制的扭曲。中國的資源高度稀缺，而價格卻是世界上最低的。國際通用的按熱值計算的煤炭、石油、天然氣比價大致為1∶1.5∶1.35，而中國大致為1∶4∶3，煤價偏低。國際上天然氣和原油比價為1.05∶1，而中國為0.4∶1，天然氣價格偏低。作為嚴重缺水國家之一，目前中國的平均水價僅為國際上許多國家水價的1/3 [9]。超低的資源價格形成了超低的商品和服務價格，才使中國的商品鋪天蓋地地流向全球。但是卻把污染流在了國內，把子孫后代的資源透支殆盡，還招來國際上低價傾銷的一片罵聲。如今 ，老百姓希望資源長期低價，企業希望資源長期低價，政府也希望資源低價以支持GDP增長，中國已經陷入了嚴重的“低價陷阱”。

三、基于科學發展觀的制度改造

1.深化產權制度改革，進一步推進市場化和國民經濟民營化。賦予農民永恒的土地所有權，按市場價格征用農民的土地，非公用事業用地完全由市場調節，由開發商和農民自主議定;推動電力、石油、煤炭等戰略資源開發的民營化，減少壟斷性浪費與破壞;加強法制，保護私有產權的嚴肅性。

2.深化政治體制改革，進一步推進民主化進程，建立直下而上的授權機制。人大代表實行真正的選舉，人大真正的職業化、獨立化。把直選層級提高到縣級，真正落實民主管理和民主監督制度。

3.將科學發展觀納入法制化的軌道。在科學分析的基礎上，從法律上對發展行為進行規范，使科學發展的軌跡不因領導干部的人事變動而偏離，對政府提供公共產品的義務以及中央和地方在相關的財權和事權上的分工從法律的角度做出強制性的規定，對完不成任務者追究政府主要領導人的法律責任。

4.建立“政府+專家+民眾”的決策機制。重大事宜應先提交專家咨詢，后舉行民眾聽證，再由政府最終抉擇;各級機政府應建立自己的決策咨詢委員會。

5.完善完善干部制度。一是完善黨政問責制，重點是向黨的官員(一把手，書記)問責;二是干部任期的相對穩定。任期過短，干部頻繁調動容易導致短期行為;三是完善引咎辭職、公開道歉制度;四是加大對領導干部瀆職罪的處罰和復出審核監督力度，不能用引咎辭職，甚至道歉替代對瀆職罪的追究;五是建立重大決策失誤終身追究制度及重大錯誤終身退出制度。我們認為這是執行科學發展觀的重大舉措。政府借債無須考慮還債，政府投資無須對后果負責，此地丟了烏紗帽可以在彼地做官，熬到退休可以一了百了等等，這些都是極不正常的現象。

6.加強新聞監督。在法制框架下放開新聞，是約束干部行為，防止干部腐敗，執行科學發展觀的有效舉措。

7.完善政績考核體系。主要考核公共產品的數量、品種及質量;建立“直上而下和直下而上相結合，以直下而上為主”的政績考核體系。

8.完善財稅體制。建立公共財政制度，彌補市場失靈;大幅度提高水、木材、礦產、土地等資源型產品的價格;對資源型產品征收高額的資源稅和環境稅;一律按市場價格征農民的土地;資源型產品的溢價收益歸中央政府;對弱勢群體和公益性產業實施定向補貼;征收物業稅、遺產稅，資本利得稅，調節收入差距，實現社會和諧;清理中央和地方的事權與財權范圍，明確中央和地方在公共產品提供上的職責。

9.投融資體制改革。建立使投資行為與投資結果完全掛鉤的投融資體制，使投資主體對自己的投資行為負責(終身負責，負全責。對政府投資，有必要加強事前評估和事后效果評價，建立永久項目檔案，對重大失誤的責任進行終身追究。

參考文獻:

[1]北京師范大學經濟與資源管理研究所.2005年中國市場經濟發展報告[M].北京:中國商務出版社，2005.

[2]政協一號提案及中國失地農民問題透視[EB/OL].北京市社區公共服務信息網.

[3]劉永湘.中國企業用地控制研究[D].成都:西南財經大學博士后出站報告，2008:18.

[4]董偉.近二十年中國大學學費漲幅10倍于居民收入增長[N].中國青年報，2007-01-15.

[5]2006年中國教育統計年鑒[K].北京:中國教育出版社，2007.

[6]2007中國統計年鑒[K].北京:中國統計出版社，2008.

[7]張白鴿，等.鄉鎮債務的現狀、成因及其對策措施[J].農村經濟，2007，(10):64.

[8]2008中國統計年鑒[K].北京:中國統計出版社，2008:9

[9]王柏玲.中國資源性產品的價格改革問題[J].大連海事大學學報:社科版，2008，(10):40.

Conception of Scientific Development:Mechanism and Security Systems

LIU Cheng-yu

(Research Centre of Macroeconomy， SWUFE， Chengdu610074， China)

Abstract: The conception of scientific development cannot be performed automatically， so the systems need to be adopted to guide and standardize..In this paper，wo analysed the formation mechanism and System barriers of conception of scientific development， and propose some measures of system renform to peform conception of scientific development， from political system， law system， property system， cadre system， and evaluating system of cadre achievements.

Key words: conception of scientific development; system; evaluating system of cadre achievements; authorization mechanism

[責任編輯 王薇]