科學(xué)發(fā)展觀:形成機(jī)理與制度保障

摘要:科學(xué)發(fā)展觀不會(huì)自動(dòng)得到貫徹，需要制度的引導(dǎo)和規(guī)范。分析了科學(xué)發(fā)展觀的形成機(jī)理，全面分析了中國(guó)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的制度障礙，并從政治體制、法律制度、產(chǎn)權(quán)制度、干部制度、政績(jī)考核制度等方面提出了落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的制度改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞:科學(xué)發(fā)展觀;制度;政績(jī)考核體系;授權(quán)機(jī)制

中圖分類號(hào):D261 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2010)10-0187-03

收稿日期:2010-01-04

基金項(xiàng)目:四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十一五”規(guī)劃基金2008年度重點(diǎn)項(xiàng)目“我省生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略和路徑選擇”資助(SC08A08)

作者簡(jiǎn)介:劉成玉(1964-)，男，四川成都人，教授，博士生導(dǎo)師，博士研究生，從事資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

這兩年全國(guó)上下正在學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀，這樣不免給人造成一種錯(cuò)覺，認(rèn)為加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高認(rèn)識(shí)就能落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。實(shí)際上，科學(xué)發(fā)展觀的形成與落實(shí)，不能主要靠學(xué)習(xí)，只能依靠制度。鑒于此，本文對(duì)中國(guó)的相關(guān)制度進(jìn)行全面梳理，對(duì)某些不適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀的制度提出改進(jìn)意見。

一、科學(xué)發(fā)展觀的形成機(jī)理

簡(jiǎn)單地說(shuō)，科學(xué)發(fā)展觀就是按科學(xué)規(guī)律辦事。是否按科學(xué)規(guī)律辦事，實(shí)際上包括主觀和客觀兩個(gè)方面，主觀方面就是愿不愿意按科學(xué)規(guī)律辦事，客觀方面指有沒有能力按科學(xué)規(guī)律辦事，主觀是基礎(chǔ)，客觀是條件。

1.形成科學(xué)發(fā)展觀的客觀能力。按我們的定義，科學(xué)規(guī)律是科學(xué)發(fā)展觀的核心，但科學(xué)規(guī)律深藏于事物內(nèi)部，發(fā)現(xiàn)科學(xué)規(guī)律既需要一定的知識(shí)和能力，也需要一定的手段，因此，科學(xué)發(fā)展觀的客觀能力形成就取決于三個(gè)因素:一是知識(shí)和能力，它決定了一個(gè)人的理性水平和發(fā)現(xiàn)、認(rèn)識(shí)、掌握科學(xué)規(guī)律的能力。對(duì)企業(yè)而言主要取決于員工素質(zhì)和管理水平;二是科技水平，這是探索和發(fā)現(xiàn)科學(xué)規(guī)律的決定性因素;三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物質(zhì)條件，這是發(fā)現(xiàn)和貫徹科學(xué)規(guī)律的前提和必要條件。雖然科學(xué)發(fā)展觀是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科學(xué)規(guī)律的探尋能力并不總是同步的，一些國(guó)家的科技，或者科技的某個(gè)領(lǐng)域可以超越經(jīng)濟(jì)而得到優(yōu)先發(fā)展。因此，要提高居民和企業(yè)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的能力，主要措施就是發(fā)展教育、教育，當(dāng)然最根本的還是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的主觀動(dòng)機(jī)。在很多時(shí)候，人們并不是不知道科學(xué)規(guī)律的要求，而是因?yàn)橹饔^的原因不愿意按科學(xué)規(guī)律辦事。公民堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的主觀動(dòng)機(jī)首先來(lái)源于思想認(rèn)識(shí)和道德水平，就企業(yè)和組織而言則表現(xiàn)為社會(huì)責(zé)任意識(shí)。因此，要使我們這個(gè)社會(huì)自覺貫徹和落實(shí)科長(zhǎng)發(fā)展觀，首先是加強(qiáng)學(xué)習(xí)，深化對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的認(rèn)識(shí);其次是提高公民的道德水平和企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。

二、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的制度障礙

(一)科學(xué)發(fā)展觀不會(huì)自動(dòng)得到貫徹

(1)在科學(xué)發(fā)展的很多領(lǐng)域存在外部性。主要原因是涉及到公共產(chǎn)品，如環(huán)境保護(hù)、糧食及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等。外部性造成發(fā)展成本和收益脫節(jié)、稀缺與價(jià)格脫節(jié)、權(quán)利與義務(wù)脫節(jié)、行為與結(jié)果脫節(jié)，作為經(jīng)濟(jì)理性人，公民個(gè)體和企業(yè)肯定會(huì)選擇對(duì)自己有利的策略，因此完全有可能違背科學(xué)規(guī)律的要求。(2)按經(jīng)濟(jì)學(xué)的“理性人”假設(shè)，個(gè)體都是理性的，但由于“囚徒困境”的存在，個(gè)體理性往往導(dǎo)致總體不理性。公民個(gè)體具有天生的自利、短視和機(jī)會(huì)主義傾向，在信息不對(duì)稱、監(jiān)督不到位的情況下，他做出的選擇可能會(huì)犧牲環(huán)境、犧牲未來(lái)、犧牲公眾利益。

(二)中國(guó)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的制度障礙

1.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制遠(yuǎn)未建立。市場(chǎng)對(duì)要素和商品價(jià)值的發(fā)現(xiàn)能力勝過(guò)任何精密的計(jì)算機(jī)，市場(chǎng)對(duì)資源的配置最能體現(xiàn)科學(xué)規(guī)律的要求，因而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)制度。按國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究，中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總體市場(chǎng)化程度雖然在2003年就已經(jīng)達(dá)到73.8% [1]，但中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些領(lǐng)域市場(chǎng)化程度還很低，最基本的生產(chǎn)要素，如土地、資金、主要的自然資源基本上還是由政府壟斷。有資料表明，2003年中國(guó)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的土地面積只占出讓土地總面積28% [1]。政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)，既破壞了經(jīng)濟(jì)規(guī)律，造成了資源和要素的低效利用，造成極大破壞與浪費(fèi)，還滋生了腐敗與社會(huì)不公。

2.產(chǎn)權(quán)制度缺陷。明晰的產(chǎn)權(quán)能夠使發(fā)展主體對(duì)自己的發(fā)展行為負(fù)責(zé)，因而是科學(xué)發(fā)展的基求要求，但中國(guó)在很多領(lǐng)域都還存在產(chǎn)權(quán)不明晰、產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力的問(wèn)題，尤其是資源和環(huán)境領(lǐng)域，導(dǎo)致了“跑馬圈地”、“跑馬圈水”、“跑馬圈礦”的現(xiàn)象。土地產(chǎn)權(quán)的模糊也成為土地掠奪和農(nóng)民貧窮的根源之一。據(jù)農(nóng)業(yè)和國(guó)土資源方面的有關(guān)專家測(cè)算，改革開放以來(lái)，通過(guò)各種形式征用農(nóng)地的價(jià)格“剪刀差”，從農(nóng)民身上至少拿走近5萬(wàn)億元，嚴(yán)重?fù)p害了他們的利益 [2]。圈來(lái)的資源、征來(lái)的地必然粗放利用，必然導(dǎo)致巨大的浪費(fèi)。根據(jù)對(duì)中國(guó)17個(gè)城市的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，工業(yè)用地產(chǎn)出率不到發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)80年代的2%。就連工業(yè)用地產(chǎn)出率高的深圳市，2007年深圳市每平方公里產(chǎn)出值是3.45億元，也只相當(dāng)于20世紀(jì)末發(fā)達(dá)國(guó)家7%的水平 [3]，這是與科學(xué)發(fā)展觀背道而馳的。

3.社會(huì)授權(quán)機(jī)制的錯(cuò)亂。按政治學(xué)的基本假設(shè):權(quán)力只對(duì)授權(quán)者負(fù)責(zé)，只為授權(quán)者謀利，如果權(quán)力來(lái)源于上面，那他(她)只需對(duì)上面負(fù)責(zé)。一個(gè)穩(wěn)定有序的社會(huì)，在授權(quán)機(jī)制上應(yīng)該是直下而上。中國(guó)的政府和政府官員擁有調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主要權(quán)利，而政府官員主要靠上級(jí)任命，權(quán)利是來(lái)源于上面，這樣的授權(quán)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致以下問(wèn)題:

(1)助長(zhǎng)形象工程、面子工程、拍馬屁和弄虛作假。在對(duì)上負(fù)責(zé)的體制下，讓“上面”滿意就是政績(jī)，而“上面”的人手和精力是有限的，面要應(yīng)付、糊弄上面非常容易。只要把形象工程、面子工程做好了，就能向上面交差，還能升遷和發(fā)財(cái)。“群眾的眼睛是雪亮的”，如果權(quán)利來(lái)自普通大眾，這樣的形象工程、面子工程和弄虛作假肯定過(guò)不了關(guān)。(2)忽視民生和大眾利益。普通百姓最關(guān)心的是民生問(wèn)題，但多數(shù)民生工程見效慢，外觀形象不突出，不容易為上面所發(fā)現(xiàn)，而且GDP貢獻(xiàn)不大，難以凸顯政績(jī)，不如工業(yè)項(xiàng)目、基建項(xiàng)目那樣GDP上得快、有東西給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)看，還可以從工程實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)撈到好處(貪污、受賄、挪用、回扣等)。(3)貪污腐敗。由于不必對(duì)下負(fù)責(zé)，因而政策就難以公開透明，不公開、不透明是滋生腐敗的關(guān)鍵。如果權(quán)利來(lái)自于下面，有千千萬(wàn)萬(wàn)只眼睛監(jiān)督，貪污腐敗就不那么容易發(fā)生。(4)決策脫離實(shí)際。由于只對(duì)上面負(fù)責(zé)，所以各級(jí)官員可能成天圍著上面轉(zhuǎn)，專注于揣摩上級(jí)意圖，打聽上級(jí)喜好，很難到基層從事調(diào)查研究，也不必顧及下面的感受，導(dǎo)致政府決策脫離實(shí)際。

4.法制化進(jìn)程滯后。嚴(yán)格的法制可以給人們一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，使其在決策時(shí)能從長(zhǎng)計(jì)議，但中國(guó)的法制意識(shí)、法律供給和執(zhí)行方面都還存在嚴(yán)重的問(wèn)題，法律既未能引導(dǎo)市場(chǎng)主體按科學(xué)規(guī)律辦事，對(duì)違背科學(xué)發(fā)展觀的行為又沒有有效打擊，助長(zhǎng)了大量的非科學(xué)行為。以教育為例，中國(guó)的《教育法》規(guī)定了政府的投入義務(wù)和投入比重，但2000年中國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例不僅沒有達(dá)到4%的既定目標(biāo)，反而低于1986年和1990年的水平，2002—2005年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)所占GDP比例分別是3.41%、3.28%、2.79%、2.82%，而目前世界平均水平約為7%左右，發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到了9%左右，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國(guó)家也達(dá)到了4.1% [4]，“十五”期間，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)年均增長(zhǎng)15.08% [5]，低于同期財(cái)政收入增幅(年均增長(zhǎng)率在18.82%) [6]。同樣“十五”期間政府農(nóng)業(yè)投資的年平均增長(zhǎng)率是14.36% [6]，也低于同期財(cái)政收入增幅。農(nóng)業(yè)和教育這兩項(xiàng)基本的公共服務(wù)投入都沒有完成法定的任務(wù)。① 遺憾的是，沒有哪一級(jí)政府和官員對(duì)此負(fù)責(zé)，政府違法得不到追究，怎么能貫徹科學(xué)發(fā)展觀呢?

5.決策機(jī)制問(wèn)題。民主化是決策合理化的基礎(chǔ)和前提，但單純的大眾決策可能會(huì)導(dǎo)致總體不理性，可能會(huì)陷入“多數(shù)人暴政”，因而決策還必須科學(xué)化。但我們的很多項(xiàng)目還是政府說(shuō)了算，或者是一把手說(shuō)了算;在決策民主化方面大眾的知情權(quán)、參與權(quán)尚不能得到充分保障，利益表達(dá)機(jī)制和民主參與渠道并不暢通。

6.政績(jī)考核體系的缺陷。政績(jī)考核體系是政府和官員的指揮棒，就政府驅(qū)動(dòng)型的中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言，政績(jī)考核體系是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵。但當(dāng)前我們?cè)谡?jī)觀和政績(jī)考核還存在五大誤區(qū):一是追求“顯性”政績(jī)，熱衷于“形象工程”，“面子工程”;二是追求“暫時(shí)政績(jī)”，急功近利，醉心于短平快項(xiàng)目;三是 “畸形政績(jī)”，重視GDP，忽視環(huán)保和民生;四是“邀功政績(jī)”，創(chuàng)造政績(jī)的目的是給上面看的;五是追求“虛假政績(jī)”，“弄虛作假，欺上瞞下”。

7.投融資體制問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的投資均以政府財(cái)政投資為主，而政府并不是真正的市場(chǎng)主體，因而可以對(duì)投資的效果不負(fù)責(zé)任。因而誰(shuí)能爭(zhēng)取到上面的投資，誰(shuí)就有政績(jī)，進(jìn)而產(chǎn)生了“跑部錢進(jìn)”和無(wú)休止地、無(wú)節(jié)制地借債等現(xiàn)象，如2006年中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債已達(dá)6 000億元，有學(xué)者甚至認(rèn)為已經(jīng)超過(guò)了1萬(wàn)億元。全國(guó)80%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有負(fù)債 [7]。一個(gè)對(duì)投資效果不承擔(dān)責(zé)任的體制，顯然不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。

8.財(cái)稅體制。分稅制調(diào)動(dòng)了地方政府稅收的積極性，但是加劇了地方保護(hù)主義，導(dǎo)致地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，低水平重復(fù)，環(huán)境保護(hù)、教育、農(nóng)業(yè)等公共產(chǎn)品和公益性項(xiàng)目發(fā)展滯后，違背科學(xué)發(fā)展觀的要求;貧富不均、兩極分化并不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。2007年中國(guó)居民收入的基尼系數(shù)達(dá)到了0.48，是1980年的1.6倍，已經(jīng)嚴(yán)重超出了國(guó)際安全境界線(0.40)[8]，但中國(guó)調(diào)節(jié)收入分配的稅收措施嚴(yán)重不足，物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅這些在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家被證明是十分有效的調(diào)節(jié)貧富差距的手段，在我們推行卻非常艱難，表面上是因?yàn)橹袊?guó)國(guó)情不同，實(shí)際上是既得利益集團(tuán)的阻擾。

9.價(jià)格體制的扭曲。中國(guó)的資源高度稀缺，而價(jià)格卻是世界上最低的。國(guó)際通用的按熱值計(jì)算的煤炭、石油、天然氣比價(jià)大致為1∶1.5∶1.35，而中國(guó)大致為1∶4∶3，煤價(jià)偏低。國(guó)際上天然氣和原油比價(jià)為1.05∶1，而中國(guó)為0.4∶1，天然氣價(jià)格偏低。作為嚴(yán)重缺水國(guó)家之一，目前中國(guó)的平均水價(jià)僅為國(guó)際上許多國(guó)家水價(jià)的1/3 [9]。超低的資源價(jià)格形成了超低的商品和服務(wù)價(jià)格，才使中國(guó)的商品鋪天蓋地地流向全球。但是卻把污染流在了國(guó)內(nèi)，把子孫后代的資源透支殆盡，還招來(lái)國(guó)際上低價(jià)傾銷的一片罵聲。如今 ，老百姓希望資源長(zhǎng)期低價(jià)，企業(yè)希望資源長(zhǎng)期低價(jià)，政府也希望資源低價(jià)以支持GDP增長(zhǎng)，中國(guó)已經(jīng)陷入了嚴(yán)重的“低價(jià)陷阱”。

三、基于科學(xué)發(fā)展觀的制度改造

1.深化產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)民營(yíng)化。賦予農(nóng)民永恒的土地所有權(quán)，按市場(chǎng)價(jià)格征用農(nóng)民的土地，非公用事業(yè)用地完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，由開發(fā)商和農(nóng)民自主議定;推動(dòng)電力、石油、煤炭等戰(zhàn)略資源開發(fā)的民營(yíng)化，減少壟斷性浪費(fèi)與破壞;加強(qiáng)法制，保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)肅性。

2.深化政治體制改革，進(jìn)一步推進(jìn)民主化進(jìn)程，建立直下而上的授權(quán)機(jī)制。人大代表實(shí)行真正的選舉，人大真正的職業(yè)化、獨(dú)立化。把直選層級(jí)提高到縣級(jí)，真正落實(shí)民主管理和民主監(jiān)督制度。

3.將科學(xué)發(fā)展觀納入法制化的軌道。在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，從法律上對(duì)發(fā)展行為進(jìn)行規(guī)范，使科學(xué)發(fā)展的軌跡不因領(lǐng)導(dǎo)干部的人事變動(dòng)而偏離，對(duì)政府提供公共產(chǎn)品的義務(wù)以及中央和地方在相關(guān)的財(cái)權(quán)和事權(quán)上的分工從法律的角度做出強(qiáng)制性的規(guī)定，對(duì)完不成任務(wù)者追究政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的法律責(zé)任。

4.建立“政府+專家+民眾”的決策機(jī)制。重大事宜應(yīng)先提交專家咨詢，后舉行民眾聽證，再由政府最終抉擇;各級(jí)機(jī)政府應(yīng)建立自己的決策咨詢委員會(huì)。

5.完善完善干部制度。一是完善黨政問(wèn)責(zé)制，重點(diǎn)是向黨的官員(一把手，書記)問(wèn)責(zé);二是干部任期的相對(duì)穩(wěn)定。任期過(guò)短，干部頻繁調(diào)動(dòng)容易導(dǎo)致短期行為;三是完善引咎辭職、公開道歉制度;四是加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部瀆職罪的處罰和復(fù)出審核監(jiān)督力度，不能用引咎辭職，甚至道歉替代對(duì)瀆職罪的追究;五是建立重大決策失誤終身追究制度及重大錯(cuò)誤終身退出制度。我們認(rèn)為這是執(zhí)行科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措。政府借債無(wú)須考慮還債，政府投資無(wú)須對(duì)后果負(fù)責(zé)，此地丟了烏紗帽可以在彼地做官，熬到退休可以一了百了等等，這些都是極不正常的現(xiàn)象。

6.加強(qiáng)新聞監(jiān)督。在法制框架下放開新聞，是約束干部行為，防止干部腐敗，執(zhí)行科學(xué)發(fā)展觀的有效舉措。

7.完善政績(jī)考核體系。主要考核公共產(chǎn)品的數(shù)量、品種及質(zhì)量;建立“直上而下和直下而上相結(jié)合，以直下而上為主”的政績(jī)考核體系。

8.完善財(cái)稅體制。建立公共財(cái)政制度，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈;大幅度提高水、木材、礦產(chǎn)、土地等資源型產(chǎn)品的價(jià)格;對(duì)資源型產(chǎn)品征收高額的資源稅和環(huán)境稅;一律按市場(chǎng)價(jià)格征農(nóng)民的土地;資源型產(chǎn)品的溢價(jià)收益歸中央政府;對(duì)弱勢(shì)群體和公益性產(chǎn)業(yè)實(shí)施定向補(bǔ)貼;征收物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅，資本利得稅，調(diào)節(jié)收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧;清理中央和地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)范圍，明確中央和地方在公共產(chǎn)品提供上的職責(zé)。

9.投融資體制改革。建立使投資行為與投資結(jié)果完全掛鉤的投融資體制，使投資主體對(duì)自己的投資行為負(fù)責(zé)(終身負(fù)責(zé)，負(fù)全責(zé)。對(duì)政府投資，有必要加強(qiáng)事前評(píng)估和事后效果評(píng)價(jià)，建立永久項(xiàng)目檔案，對(duì)重大失誤的責(zé)任進(jìn)行終身追究。

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Conception of Scientific Development:Mechanism and Security Systems

LIU Cheng-yu

(Research Centre of Macroeconomy， SWUFE， Chengdu610074， China)

Abstract: The conception of scientific development cannot be performed automatically， so the systems need to be adopted to guide and standardize..In this paper，wo analysed the formation mechanism and System barriers of conception of scientific development， and propose some measures of system renform to peform conception of scientific development， from political system， law system， property system， cadre system， and evaluating system of cadre achievements.

Key words: conception of scientific development; system; evaluating system of cadre achievements; authorization mechanism

[責(zé)任編輯 王薇]