農村土地征用過程中失地農民的權益保障機制研究

摘要:近年來，隨著城市化進程的加快以及經濟的持續快速發展，越來越多的土地被征用。由此引發的征地補償費用管理混亂、亂占、浪費土地等問題不僅極大地損害了失地農民的權益，而且給社會穩定埋下了隱患。因此，必須制定出一整套失地農民的權益保障機制，以保護農民的合法權益。

關鍵詞:農村土地;失地農民;權益保障

中圖分類號:F84 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)10-0034-02

收稿日期:2010-01-19

作者簡介:丁楊(1985-)，女，山西太原人，碩士研究生，從事農業可持續發展研究。

土地是農民最基本的生活保障，具備就業、養老、經濟收益等一系列功能。盡管中國廣大農民素質良莠不齊，但只要農民有了土地，就意味著農民的生存有了保障。伴隨著中國工業化和城鎮化進程的推進，大量的農用土地被轉為城市用地，由此造成了大量的“失地農民”。現代農業經濟理論認為，每征用一畝地，就伴隨著1.5個農民失業 [1]。此外還有專家預測，城市化水平每提高1個百分點，約需征用土地20萬畝，從而新增10萬左右的失地農民，到2030年中國失地農民將劇增至1.1億人 [2]。因此，如何既能促進政府征地工作的順利開展，繼續加快城市化進程，又能促使被征地農民的利益得到切實保障，成為政府當前的工作重心，也是學術界亟待研究和解決的課題。

一、失地農民的權益保障機制現狀

1.征地補償方面。征地補償標準過低。按照《土地管理法》第47條的規定，補償費用標準不管是低限還是高限，都不能保持失地農民的原有收入水平，更不足以彌補農民因失去土地而帶來的經濟損失 [3]。征地補償標準不僅偏低，而且還會出現基層組織對補償金濫用，如挪用補償金進行其他投資，部分基層領導任意占用等問題，造成發放到農民手中的補償金微乎其微。

2.土地管理方面。中國在土地管理方面不嚴格。一些地方不具備條件，不經批準，盲目興建開發區。一些城市為追求政績，盲目征地，用于建寬馬路、廣場等。還有一些地方為滿足投資商多占土地的不合理要求，壓低地價，甚至以“零地價”招商。這些問題都造成了土地的不合理利用而且對失地農民的切身權益造成損害。

3.社會保障方面。將失地農民納入社會保障體系，主要包括失地農民的養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障、為失地農民提供法律援助等。而在中國現實的征地過程中，當地政府采用土地低進高出的方法來獲取高額差價，對農民采用一次性貨幣補償的辦法，農民失去土地后無穩定的經濟來源，沒有多余的錢去繳費參加養老保險，再加上失地農民就業渠道狹窄，失地農民的生活水平逐漸降低。

4.教育與就業培訓方面。由于現在很多地區采取的還是一次性補償的征地方式，而這些錢大多被農民用來償還債務、子女教育與婚嫁、房屋建造等，這些錢并不會保障農民的一生反而短期內就會用光，加之農民失去了經濟支柱的土地，沒有穩定的經濟收入，微薄的經濟實力難以完成子女的教育，更難以支出昂貴的就業培訓費，因而農民素質得不到提高，再就業更是難上加難。

二、失地農民權益受損的原因

中國工業化、城鎮化的進程使得大量的土地被征用，在這個過程中，許多失地農民的權益受到損害，導致其權益受損的根本原因就是中國的土地征用制度存在很大的缺陷。中國現在土地征用制度形成于計劃經濟時代，其主要特征是政府用行政命令代替市場機制，由集體土地變為國有土地的過程不是一個平等的產權交易過程，而基本上是一個行政強制性的過程。低價征用農民的土地，是當前農民利益流失最嚴重的一條渠道 [4]。根據中國憲法，農民享有知情權、參與權、決策權、享有權等權利，但這些權利都在強制性的征地過程中部分地或完全地被剝奪了。具體有以下幾個方面:

1.現行的土地征用制度不完善。主要表現為:1)征地補償費用標準不合理。現行的土地征用制度只考慮被征地農民的生產和生活水平不降低，而沒有從資產的角度考慮因征地而使農民失去賴以生存的基礎，這非常不合理。2)土地征用程序存在缺陷。被征地農民依法享有知情權、參與權、上訴權，而中國的征地是以國家強制為基礎，且決策不透明，被征地單位只有配合的義務，應有的權利沒有得到保證，這很不公平。

2.土地征用沒有合理的法律作保障。中國目前還沒有完整的《土地征用法》等法律來規范土地征用過程中各主體的權利與義務，這導致征地的隨意性很大，農民的相關權益得不到法律的保護，社會保障難以實現。

3.農民的利益訴求渠道不暢通。在中國有許多社會階層，它們都有著暢通的表達利益訴求的渠道，如工人的工會、商人的商會、學生的學聯、婦女的婦聯，而占中國人口大多數的農民卻沒有自己的組織，不能代表農民與政府及其他社會組織進行談判，在與其的利益博弈中始終處于弱勢。這是失地農民權益受損的一個重要原因。

三、完善失地農民權益保障機制的對策

征地雖然是中國經濟發展和農村城市化進程的客觀需要，但我們也必須高度重視并妥善處理工業增長和農業穩定的關系，經濟的發展不能建立在犧牲農民利益的基礎上。因此保障農民的合法權益，構建一整套完善的失地農民權益保障機制是非常重要的。

1.改革不合理的制度。改革不合理的制度包括土地所有權制度、土地征用制度、爭議仲裁制度、就業用工制度、戶籍制度等。中國的農村土地屬于集體所有，經營權又屬于個人所有，使得“集體所有”的范圍缺乏明確規范，導致權責不明。因此，保障失地農民最重要的工作就是要先明確土地產權，完善相關立法工作，征用土地時必須讓農民有知情權、參與權和監督權，使整個土地交易過程公開透明，降低人為因素。其次要推行和完善《土地征用法》，明確各主體在土地上的權利和義務，嚴格界定征地目的和范圍，規范征地補償標準，完善征地程序等。此外，對賠償問題有爭議的可以依法申訴，以保障農民的合法權益。

2.完善失地農民再就業扶持機制。首先要建立失地農民再就業培訓機制，因很多農民用完補償款后無力再繳就業培訓費，因此各級政府要拿出一部分土地出讓金免費給予失地農民就業指導、技能培訓，幫助其再次走上就業崗位。其次要建立和完善留地安置制度。實踐表明，通過“留地安置”制度發展村集體經濟組織，可以成為解決失地農民就業問題的一個重要途徑。留用地隱含的地價是對征地補償的補充，表現為留用地開發經營帶來的長期收益或就業崗位，這不失為對失地農民的一種有效的安置方法。

3.完善社會保障機制。從長遠看，社會保障是保障失地農民權益的根本途徑。對于保障資金應堅持政府、村集體、個人共同出資的原則，改變現有的一次性貨幣安置為主的補償機制。對于完全失地的農民，應鼓勵其加入城鎮居民社會養老保險體系;對部分征地的農民，應加快建立包括最低生活保障、養老保障和醫療保障在內的失地農民的社會保障，也可以鼓勵失地農民參加商業保險 [5]。

4.培育農民合作組織，疏通失地農民利益表達機制。失地農民是社會的弱勢群體，其權益受到損害時由于無力支付尋求行政救濟的成本，始終無法享有合法的權益。因此，要培育一定的組織如農民協會等能夠代表廣大弱勢農民的組織，代表農民與政府和其他社會組織進行對話、溝通，提高農民的談判力，以保護農民的合法利益。

參考文獻:

[1]林全，黎東升.失地農民社會保障和就業困境導向[J].長江大學學報，2007，(4):118-120.

[2]盧繼宏，郭建軍.政府在失地農民權益保障中的角色定位[J].農村經濟，2008，(2):67-69.

[3]http://www.jxzfw.gov.cn/Html/dcyj/2009/12/1453220091230105700_P2.html.

[4]韓俊.失地農民的就業與社會保障[J].決策管理，2005，(13):28-29.

[5]付洪利，張友祥.完善中國失地農民權益保障機制探析[J].集團經濟研究，2006，(115):96-97.

[責任編輯 吳高君]