論住房公積金銀行的必要性與可行性

摘要：在房價不斷攀升的大背景下，我國的住房公積金制度弊端日益凸顯。基于住房公積金制度現存問題的系統分析，本文提出了建立住房公積金銀行的新方案：從保證資金安全，維護制度公平，實現資金受益的角度，得出了建立住房公積金銀行的必要性結論；從大規模資金條件、人力資源條件、稅收優惠條件等方面，分析了建立住房公積金銀行的可行性。最后，本文給出了建立住房公積金銀行的體制構想、資金管理構想、業務構想和風險控制構想。

關鍵詞：住房公積金制度；居民住房保障；住房公積金銀行

一、住房公積金現存問題

（一）住房公積金體制問題

體制“碎片化”。我國現行的住房公積金監督管理的實際情況背離政策設計初衷。公積金管理主題多元，但效果分散，層次不明，權責不明，五大機構變成五大孤立“碎片”， 造成資金歸集、管理、運用效率低下，也為資金非法擠占、挪用埋下隱患。各地“孤島化”現象嚴重：由于全國住房公積金管理體制不統一，省級沒有主管部門，市級設立中心，各地的管理體制也不相同。縱向無貫通，橫向無聯系，各地住房公積金體系成“孤島”。此現狀也加劇了區域發展不平衡問題，嚴重阻礙了資金使用效率的提高。

（注：問題①——住房公積金管理委員會不是常設機構，其決策功能常常流于形式；

問題②——公積金管理中心與銀行關系混亂，權責不清，監督很難實施；

問題③——同級財政部門對管理中心進行的監督非常脆弱；

問題④——建設廳對于住房公積金政策的執行亦非常脆弱；

問題⑤——中國人民銀行只提出住房公積金的存、貸利率，沒有監管職責。）

（二）現行住房公積金使用效率問題

資金沉積，非法挪用：2008 年末，全國住房公積金使用率為72.81%，與上年同比降低 1.78個百分點。資金的大量沉積，既沒有實現增值結果，更為資金非法使用埋下隱患。由于住房公積金管理制度問題，住房公積金管理中心常常出現資金挪用的大案要案。公積金非法挪用現象嚴重。資金增值率低：住房公積金資金來源有限，資金封閉運行，融資渠道單一。由于住房公積金的“孤島化”，各地的資金也不能有效地連結起來，部分地區歸集資金較多，但使用較少，出現資金盈余，而另一部分地區資金歸集少于資金需求量，出現資金缺口，各地效率都不高。

（三）業務問題

本地業務繁瑣：公積金提取條件苛刻、手續繁瑣，住房公積金使用效率很低，公積金管理成本巨大。在住房公積金“碎片化”的體制下，公眾辦理業務手續繁雜，提款不靈活。由于不同的機構承擔不同的職責，公眾審批貸款、提取公積金，繳存金可能需在不同的機構辦理，給公眾帶來諸多不便。異地提取困難：在住房公積金各地“孤島化”的現狀下，各地住房公積金管理模式都不一樣，公積金在管理規范和操作引導方面缺少全國統一標準。業務問題直接影響到住房公積金貸款，形成潛在操作風險。

（四）受益人群局限問題

實際覆蓋率低，中低收入者得不到保障：現階段，我國實行住房公積金制度較好的往往是效益佳的企業與行政事業單位，那些擁有大部分中低收入者的效益欠佳的企業往往又無力建立住房公積金。在實際操作中的貸款階段，由于住房公積金管理中心受到的約束多，只能運行嚴苛的貸款審批制度，運行單一貸款品種，讓買房成為那些中低收入階層的海市蜃樓，可望而不可及。資金使用難，地域的差異明顯：各地“孤島化”的公積金體系無法實現全國的聯網，“遠水救不了近火”的局面也就尤為凸顯。

（五）風險問題

貸款回收風險：住房公積金管理中心和金融業務的分離，管理中心與受托銀行這兩個不同的利益主體，受各自利益的驅動，在資金的運作方面產生差異，最終的利益損失由人民承擔。在資金回收方面，管理中心無法直接面對貸款者，銀行所起的作用幾乎相當于“出納”，并不對資金的安全負責。銀行不能對貸款風險把關，貸款資金的收回風險增加。

二、住房公積金銀行的提出

由于住房公積金現存在大量的問題，住房公積金現在的制度已經不能發揮保障居民住房的職能，全新的制度改革呼之欲出，本文創造性地提出了建立住房公積金銀行的新思路。

本文在此提出的住房公積金銀行兼有政策性、商業性，政策性體現它堅持貫徹國家保障居民住房實現“民有所居”的目標，同時配合國家相關政策實施。商業性體現在它追求經濟效益。

政策性。國家設立的住房公積金制度最主要的功能就是保障居民住房，實現“人人住得起房”的目標。本文在此提出的住房公積金銀行保障居民住房體現在一下幾個方面：①在原有制度的基礎上，進一步完善住房公積金制度，真正使住房公積金用到實處；并通過提高資金使用效率，擴大收益人群范圍。②有效地運用資金，通過資金的增值保值使得住房公積金繳存者受益更多。③將金融的原理、銀行的功能運用到新的住房公積金制度建設中，合理配置資金，統一管理運營，方便服務群眾。

商業性。住房公積金銀行的商業性體現在住房公積金銀行追求經濟效益，但該銀行與普遍銀行又有本質的區別：①商業銀行以追求經濟效益為首要目標，而住房公積金銀行是基于承擔社會責任的基礎上對經濟效益的追求。②商業銀行承擔有限的社會責任，而住房公積金銀行成立的目的就是為更好地承擔社會責任，主要是保障居民住房。

三、建立住房公積金銀行的必要性

住房公積金銀行有建立的必要性（如圖3.1），它能滿足住房公積金安全性、公平性和收益性方面的需要。

（一）保證資金的安全

1.各地區內的安全。住房公積金銀行可以從根本上解決體制“碎片化”問題。住房公積金銀行的建立消除了住房公積金管理中心與銀行之間的委托代理問題，并將監管住房公積金體系的職責交給統一機構，避免了“同級多頭”監管權力不明、效果分散的問題。住房公積金銀行還加強了資金的歸集，保證資金的來源；優化資金的管理，從根本上解決資金非法擠占、挪用問題，減少資金流入非住房產業。

2.全國范圍內的安全。住房公積金銀行可以通過建立全國性資金融通、結算網絡，將各地的住房公積金管理體系聯系起來，解決了各地“孤島化”問題。同時全國統一的住房公積金銀行成為資金有效運用、風險有效控制、金融有效創新、杠桿有效調節的先決條件和優良載體。

（二）維護制度的公平

1. 地域上公平。全國統一的住房公積金銀行可以統一業務辦理標準，簡化居民辦事程序，由原來需要到“碎片化”的幾大機構辦事簡化為到住房公積金銀行完成住房公積金的支取、審批、取款等一系列服務，并統一資金結算網絡，解決了異地購房提取個人公積金困難，讓公積金真正取之于民、用之于民。

2.受益人群與非受益人群之間的公平協調。現在的住房公積金制度仍然只是惠及到了少數人群的利益，甚至在某種程度上存在著“劫貧濟富”的狀況。新的住房公積金銀行提供更多更科學的金融產品，創新更多貸款品種，擴大貸款范圍、靈活調整利率、使還款方式人性化，以此滿足更多不同的需求，堅持“以人為本”，讓更多的普通百姓也能真正享受到住房公積金制度的福利，讓公積金成為人們的“公積金”。

（三）實現資金的收益

1.統一資金管理。住房公積金銀行建立后，可以集中和統一管理住房公積金，建立資金融通網絡，調劑各地區的資金余缺，合理配置各地資金，滿足不同地區的資金需求，緩解區域發展不平衡問題，提高資金使用效率。以住房公積金銀行為載體，實現公積金保值功能。通過統一管理全國各地歸集資金，發揮統一調撥的導向功能、配置功能。并可以適當拓寬融資渠道，提高資金運用效率。

2.貸款風險控制。住房公積金銀行，是兼具政策性與商業性的銀行，能統一管理中心與受托銀行的業務。在不存在利益沖突的基礎上，住房公積金銀行能在貫徹落實國家宏觀政策的前提下有效使用資金，利用其完備的系統與人力配備，嚴格審批貸款者信用，實時監控資金流向，確保資金安全。在面對突發狀況，如貸款者無法償還資金方面，能有能加積極的處理手段，保障廣大存款者的利益。

四、建立住房公積金銀行的可行性

（一）資金條件

住房公積金資金的不斷增加為資金的規模運營提供了前提和基礎。近年來，全國住房公積金的歸集額不斷地增加，2008年的全國住房公積金繳存額為4469.48億元，同比增加926.56億元，增幅為26.15%。不斷增加的住房公積金急需系統的、有效的管理，大規模既滿足了銀行設立的注冊資本金要求，也為資金的真正規模運作提供了可能。

（二）人力資源條件

現有的住房公積金體系內人員為住房公積金銀行的人力資源供給提供條件。目前的住房公積金管理中心組織結構大致包括如下部分：中心領導、辦公室、人力資源處、歸集業務處、信貸業務處、財務會計處、審計稽核處、城區和所管縣城管理部等。以管理層為中心，資金的歸集組織部分，資金的貸出組織部分，財務會計、審計組織部分，相關機構，地區管理組織部分都已形成較為完善的類似銀行的管理體系。原有的住房公積金體系供職人員熟悉公積金業務，在新的住房公積金銀行可以充分發揮原有的專業特長、業務能力。優先采用原有體系內的人員也降低了銀行初始運營的成本。

（三）稅收優惠條件

住房公積金銀行具有政策性銀行的性質，而國家在政策性銀行稅收問題上給予了一定的優惠。政策上的傾斜也給住房公積金銀行的運營提供有利局面，降低了銀行初始運營的成本。

（四）網點設立基礎

現有的住房公積金保障體系為住房公積金銀行的網點設立提供了基礎。目前，全國各大市級地區均成立了住房公積金管理中心，并在當地委托銀行辦理住房公積金貸款和相關業務。這為住房公積金銀行的全國網點設立提供了基本框架，在原有體制的基礎上進一步完善網點體系既符合科學網點設計結構，又節約了銀行成立的成本。

五、建立住房公積金銀行幾點構想

住房公積金銀行的建立是出于以下三個目的，具體構想如下：

（一）體制構想

1．住房公積金銀行為全國范圍內的常設機構，分散經營、統一管理。從國家行政權力層次上分析，設立一個住房公積金銀行總行，市級設立分行，保證資金在整個銀行系統中暢通流動。

2．銀監會為住房公積金銀行外部監管部門，除了對住房公積金銀行進行政策性銀行的監管外，還承擔監督住房公積金相關措施的實施情況，監督資金管理運作情況。中國人民銀行提出住房公積金銀行的存、貸利率，但由于住房公積金銀行為國家保障性銀行，存貸款比率可以與一般商業銀行不同。

3．住房公積金銀行資本金應由國家來承擔，實現國家獨資，讓公眾看到國家信用。此外，住房公積金銀行若出現系統性風險，或者出現大量不良資產，也應由政府買單，讓老百姓真正吃上“定心丸”。

（二）資金管理構想

1．資金系統構想。以全國性住房公積金銀行為載體，借助先進科學信息技術，建立統一資金融通網絡。各地分散歸集，集中管理，統一調撥，發揮資產的導向、配置功能。

2．資金增值構想。住房公積金可借助銀行這樣一個載體，將集中歸集的資金有效的進行保值增值活動。這些保障性基金運營情況為住房公積金資金的運營提供的良好的借鑒方案：同樣為中國保障性基金的中國的社保基金2009年的投資收益849億元，投資收益率為16.1％。社保基金開展了對國家開發銀行、中國農業銀行、大唐控股等項目的直接股權投資等。新家坡的公積金局主要將公積金用于中長期建設發展項目和中長期政府公債。

（三）業務構想

1．以“屬地優先”原則，在保障當地資金充足的情況下，讓住房公積金在住房公積金銀行的體制中合理流動，有效融通。實現通存通取同貸，統一各地公積金銀行業務辦理手續，解決公眾異地購房提取個人公積金困難。住房公積金銀行將利用其覆蓋全國的網絡，實現資金的融通，在全國范圍內運行資金，保證其流動性，保證存款人在買房時能迅速提取資金。

2．統一業務，簡化流程。統一各地公積金銀行辦理手續，有利于簡化業務流程，提高辦事效率，優化網點結構，方便廣大群眾。未來的住房公積金銀行還可以充分利用先進的科學技術，提供網上公積金賬戶查詢等，優化網上服務，節約業務成本。

3．貸款業務流程專業化。住房公積金銀行將建立一套更加完備的貸款審批制度，借助全國商業銀行客戶信用系統，對信用差的客戶采取更為嚴格的申報貸款條件，更加專業化地運行。對待已放貸款，進行實時監控，以確保資金安全，面對突發事件，如貸款人因特殊原因不能及時還款，迅速采取措施，直接面對貸款人，做到快速、準確地反應。

（四）住房公積金貸款構想

1.不同的貸款群體給予適當區別。如對于經濟適用房、廉租房貸款，或用住房公積金支付保障性住房的職工，為減輕其還款還貸的壓力，給予一定的利息補貼。

2.金融創新構想。銀行將著重開發新的貸款品種，貸款種類不再局限于普通住房，而是可擴展到廉租房，經濟適用房的貸款領域，在保證資金安全的同時，支持國家的宏觀政策，讓更多的民眾納入到該制度的政策范圍之內來。

3.貸款風險控制。依據個人征信系統信息建立個人信用評估，對住房公積金貸款者進行一次前期的風險控制。其次，還可以建立住房公積金貸款預警機制，對住房公積金貸款進行分級與分類，對不同類別的貸款給予不同的風險控制水平。

六、結語

針對住房公積金制度現存的弊端，本文突破了現有的體制改革思路，提出了建立住房公積金銀行的新方案。住房公積金銀行的建立有利于從根本上解決最廣大人民的住房問題，有利于提高資金使用效率，從而有利于住房公積金體系更深入發揮保障居民住房、構建和諧社會的功能。

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本文系湖南大學SIT項目（項目編號：294）《建立住房公積金銀行的必要性與可行性研究》階段性研究成果

（作者單位：湖南大學金融與統計學院）