服務型政府建構的現實困境及路徑選擇

摘要：我國服務型政府構建還面臨公民社會不發達、官本位思想及官僚體系的消極影響、社區與非營利組織欠發達以及政府職能定位失范等現實困境。只有堅持民主、追求公共利益、重視公民權等服務精神，才能建構真正的服務型政府。

關鍵詞：服務型政府 新公共服務 服務精神

一、服務型政府建構的現實困境

不管是傳統公共行政、新公共管理還是新公共服務，作為公共行政研究的一種范式，其需要回答的核心問題始終脫離不了“政府應該做什么”和“政府怎樣才能做好”的窠臼。新公共服務理論明確提出政府應當提供服務，充當服務而非掌舵的角色，它們認為這一角色定位可以使政府更有效率、更民主化、保障公民權，從而達成公共利益至上的目標。但是，服務型政府的建構又不能完全照搬新公共服務理論。新公共服務理論發端于西方民主社會，其文化背景和實現途徑離不開西方民主體制和強大的公民社會背景，因此，在構建服務型政府的過程中，正確吸收和科學運用新公共服務所提倡的服務精神是必須加以慎重考慮的問題。結合新公共服務理論來看，目前在我國，服務型政府建構面臨眾多現實困境和真實阻力。

（1）政府職能定位失范

不管是傳統公共行政、新公共管理，還是新公共服務，都回答了政府職能該如何定位的問題。只不過，與主張科層官僚制的傳統公共行政和主張掌舵而非劃槳的新公共管理不同，新公共服務主張服務而不是掌舵。新公共服務強調政府的職能是服務，對公民和社區團體之間的利益進行協商和協調，進而創建共同的價值觀。新公共服務的核心和實質有兩個主題：促進公共服務的尊嚴；將民主、公民權和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀。政府應該把角色定位于服務公民，“公務員（通常）不是提供顧客服務，而是提供民主”。因此，新公共服務理論認為，政府通過與社區、私人組織以及非營利組織建立聯盟，共同解決公共問題，政府是治理中的關鍵角色；政府以服務于公民為職責，不是管制型政府；政府不包辦一切公共事務，只是作為公共服務的提供者之一的同時為其他主體提供服務創造機會和條件，是一個有限而非全能的政府。

服務型政府也是一個有限的政府，它雖然要求政府提供多種多樣的服務，但它并不要求政府無所不包。政府職能轉變是服務型政府建構的最重要方面。改革開放以來，我國行政機構一共進行了六次大的改革，政府職能轉變作為改革的關鍵，也不斷在改革中探索變化。十七大報告提出，加快行政管理體制改革，建設服務型政府。現如今，我國政府的職能已經有了非常大的轉變，正在從改革初的全能政府轉向有限政府。但是，長期以來，我國一直是強政府、弱社會，政府在經濟、社會等各領域占據主導地位，仍然承擔著太多不屬于它，或者它難以良好承擔的職能，因此，現實中的政府經常出現越位、錯位和缺位、不到位的現象。震驚全國的毒奶粉事件，就極大地反映出了政府相關職能尤其是行政監管職能的缺位和不到位。這一方面影響到了政府合理地提供服務，合理地提供它能夠提供好的服務的能力；另一方面也影響到了我國市民社會的形成和市場經濟的良性發展。

（2）官本位思想與官僚體系的消極影響

新公共服務的服務精神體現為民本位，徹底摒棄官本位、官僚制和權力本位。它認為，公民是首位，政府是公民的政府，政府必須服從公民的意志。新公共服務所倡導的政府模式是服務型政府，這種政府既不是凌駕于社會之上的官僚體系，也不是企業家精神的政府，而是以公民的需求為中心，以公民為本位，追求公共利益而非自利的服務政府。“在新公共服務中，公共行政官員不是公共利益的單獨主宰者。相反，公共行政官員應該被視為在一個包括公民、團體、民選代表以及其他機構在內的更大治理系統中的關鍵角色。”政府要著眼于服務于公民而非以官僚自居，“公務員的首要作用乃是幫助公民闡述并實現他們的公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會”，“要想充分地體現公共行政的精神，我們必須真誠地關愛公民并與公民一道工作”。

服務型政府是以人為本的政府，實質是以民為本位、以社會為本位的政府，同時它又是法治而非帶人治色彩的政府。雖說官本位思想早就受到排斥和批駁，但是在中國五千年的歷史中，官本位思想根深蒂固，現代中國公務員中仍存在官本位思想，以官員自居，缺乏服務意識和公共責任，辦事態度冷漠。恰如溫家寶總理在2009年兩會上所作的《政府工作報告》所言：“過去一年，政府自身改革和建設取得了新的成績，但與人民的期待仍有不小差距。政府職能轉變還不到位，行政效率有待提高，形式主義、官僚主義比較突出，腐敗現象在一些地方、部門和領域比較嚴重。因而，雖然我國政府也一直在努力實現轉型，但是中國官僚制仍然存在，并特點明顯：政府機構龐雜，法制不健全，人治色彩嚴重，濫用權力，腐敗重生，辦事效率低下，如此等等?！边@必然導致公務員無法堅持公共利益至上，無法堅持和貫徹實施服務精神。

（3）民主和公民權意識淡薄

民主公民權理論是新公共服務的一大理論源泉，對民主和公民權的強調是新公共服務的核心之一。新公共服務認為，政府應該服務于公民，而不是服務于顧客。它將公民置于首位，置疑了把公民當作顧客的觀點，認為政府與公民之間的關系不是簡單的企業與顧客之間的關系，“公共組織和它們的顧客之間關系遠比漢堡包柜臺后的營業員與其顧客間的關系來得復雜”，不要忘記政府是屬于它的公民的。因此，政府不僅僅關注“顧客”的需要，而更應該關注公民和公民權。在新公共服務里，公民權是這樣界定的：一種是法律上的定義，公民權即指一種合法身份；另一種是道德上的定義，也是登哈特夫婦所采納的定義，公民權即指個人影響政治系統的能力，意味著對政治生活的積極參與，它所涉及的是一個要在某一政治體系中成員資格的本性，包括公民的權利和義務問題。為了真正做到服務于公民，政府就應當意識到公民權的存在和影響，并積極培育公民參與。

服務型政府強調民主和公民參與，是民主的政府和以公民為中心的政府。我國當前，民主化程度不高，民眾和政府官員的民主和公民權意識尚比較淡薄。一方面，公民個人民主意識和公民權意識淡薄。我國公民政治和民主觀念不強，大多數民眾甚至還沉浸于政治冷漠當中。我國公民對政治的影響，近些年雖有見長，但仍不足；公民參與政治的積極性，仍不夠強烈。另一方面，政府提高民主程度和培育公民參與意識不強，重視不夠。作為公民參與的重要渠道，民眾話語權的保障機制以及公共需求與公共利益表達機制等，還需要政府建立健全。這些在不同程度上阻礙了服務型政府的形成。

（4）社區和非營利組織不發達，服務提供主體單一

新公共服務包含有治理理念所要求的多中心多主體，政府只是其中的角色之一。社區和非營利組織在保障民主、促進公民參與、實現公共利益上同樣具有重要作用，政府應該為其發揮作用創造平臺和提供機會。新公共服務理論要求公務員利用基于價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益。公共領導者需要幫助社區及其公民認識他們的需要和潛能；整合和表達社區的愿景以及活躍在任何特定領域的各種組織的愿景；充當行動的觸發器或促進因素。 新公共服務理論認為，政府應該和其他組織聯盟，為實現公共利益而共同努力。“在這個新的世界里，政府的角色不是通過規制和法令引導公眾的行動――政府與私人組織以及非營利組織一起為了尋求社區所面臨問題的解決方案而行動。在這個過程中，政府從控制者的角色轉變成為議程創立者的角色，它們要把適當的博弈參與者帶到一起并且促成公共問題的解決方案并就其進行磋商或者是為其‘充當經紀人’（這些公共問題的解決方案常常是通過公共機構、私人機構以及非營利機構的聯盟而產生的）。”可見，新公共服務理論主張服務可由政府、社區、私人組織以及非營利組織這幾大主體來供給，其中政府角色非常關鍵，它不僅要提供服務還要為其他主體提供服務而服務。

服務型政府不是專制政府，應該是一個民主治理和多方參與的政府。政府應是服務提供的主體之一而并非唯一主體。當前，我國的社區和非營利組織還欠發達，不管是數量層面還是質量層面都較欠缺。首先，社區在近年來雖開始不斷出現和發展，但是在管理和運行體制上難以擺脫“街居制”——即街道辦事處和居委會共同組織管理，本質上接近于一個包攬衛生服務、文化、治安等事務的行政性組織，因而帶有濃厚的行政色彩從而喪失社區在提供公共產品和服務上的獨立自主性。另外，受我國城鄉二元經濟的影響，城市社區的發展明顯優于鄉村社區，鄉村社區數量明顯少于城市社區，鄉村社區發展空間還非常大。其次，非營利組織發展不充分。我國非營利組織總量十分不足，據學者統計，“截止2008年6月，我國非營利組織的登記數為38．6個，按每萬人擁有非營利組織計算，我國僅為3個，而德國120個，法國110個，日本97個，美國52個，香港25個，新加坡18個，印度10．2個”。同時，我國非營利組織相關法律法規不健全，非營利組織成立和成長環境難以脫離政府影響與干預，其運行和管理機制不規范，形成了非營利組織發展的瓶頸?？傊?，長久以來，政府作為公共行政的主體，承擔了幾乎所有的服務職責，社區和非營利組織作為其他的主體在服務提供方面作用十分有限。這種政府獨擋一面的情勢，缺乏競爭，也缺乏監督，不利于服務提供的高效和多樣，也就難以恰當地滿足公民的需求。

二、服務型政府建構的路徑選擇

服務型政府的建構要在正確理解新公共服務理論的服務精神的基礎上，結合我國的實際情境正確選擇。

首先，需要轉變政府職能，使服務職能和服務意識深入人心。實現政府職能根本轉變，必須由管理轉向服務，把不該由政府管理的事項讓渡出去，把該由政府管理的事項切實抓好管好，使市場更好地發揮資源配置中的基礎性作用，使公民和社會組織更好地發揮社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品和服務。雖然，2008年我國的大部制改革，注重加強與民生有關的社會管理和公共服務職能，合并了職能雷同、重合和交叉的部門，特別強調政府職能的轉變，探索從經濟建設型政府發展成為服務型政府。然而，大部制改革并非我國政府職能轉變的終結點，它僅僅是一個開始，政府職能轉變還需要進一步深化，尤其在服務職能的加強和推廣實施上。依職能為標準，政府可以分為三大類：政治統治型政府、管制型政府和服務型政府。黨的十六大明確提出政府的四項主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。服務型政府不能僅限于提供“公共服務”，而需要以服務為主導，將服務精神貫穿于以上四大職能。轉變政府職能，同時也意味著追求有限政府。服務型政府強調政府的有限性，強調政府外力的作用，在某些領域政府可以讓渡部分權力，用社會治理的方式達成公共利益的一致性。政府包辦一切，絕不是服務型政府的題中之義。我國的政府，尤其要在吸納社會力量為公眾服務上下功夫，使公民的需求得到最大限度的滿足，使社會上下一條心，為建設和諧社會和小康社會共同努力。

其次，變官本位為民本位。民本位，涉及的是服務型政府為誰提供服務的問題，是以公共利益為目標，以公眾需求為尺度，以為公眾提供滿意的高質量的公共產品和服務為任務。以民為本位，即服務于公民，“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。變官本位為民本位，首先政府要加強公務員以民為本理念的培養，促使公務員擺脫官本位思想，摒棄官僚作風，促使公務員具備服務意識和公仆意識。公務員要從根本上實現由管理者向服務者角色的轉變，做好人民的公仆，“向人民學習，為人民服務，請人民評判，讓人民滿意”。同時，要完善法制建設，加強公務員法治意識的培養，使公務員脫去人治的外衣，依法行政，時時處處為民辦事，提高服務質量和效率。

再次，大力培育社區和非營利組織。社區和非營利組織的培育，需要政府、社會和公民三方面的配合和支持。當前，我國社區欠發達、非營利組織不成熟的情況仍十分明顯。第一，需要建立健全相關法律制度，為社區的成長和非營利組織的成立、管理和運行，提供合法身份和法制框架。尤其，以法律形式明確非營利組織的地位、管理體制和責任等，規范非營利組織的行為和管理，才能使其獲得良性健康發展。第二，政府應重視社區和非營利組織的作用，并為其發揮作用創造條件和平臺。政府要信任社區，相信非營利組織，使其介入公共服務的領域。比如，在扶貧領域，近年來已有越來越多的非營利組織參與其中，形成了政府與非營利組織合作扶貧的模式。第三，要鼓勵公民參與社區和非營利組織的活動，培育其參與能力。社區活動主角為社區內公民，只有公民積極參與社區活動，社區才能順利實現服務于民。同樣，非營利組織從成立到管理，從建設到發展，都需要公民的支持。只要公民具有參與意識，具備社會責任感和民主意識，社區和非營利組織就能較快成長。

最后，透明行政和保障民主。民主和公眾回應性是服務型政府的特點，是服務精神的重要體現。服務型政府需要公民的高度參與和由民作主，需要回應民眾公共需求。在民主程度還不夠發達的我國，有不少路徑可以保障和提高民主。透明行政，政務公開透明，使政府成為陽光政府，是有效促進民主的重要途徑。只有政府行政公開、透明，社會組織和公民個人的知情權才能得以實施，在知情的基礎上他們也才有可能積極參與公共決策過程，積極關注政府動態并對政府進行監督，有效遏制腐敗。溫家寶總理在2009年兩會上所作的《政府工作報告》明確提出：要推進政務公開，增加透明度，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，讓人民群眾知道政府在想什么、做什么，贏得人民群眾的充分理解、廣泛支持和積極參與。另外，除透明行政外，為進一步地保障民主，還應建立健全民主參與制度和公共需求與公共利益表達機制，如電子政務、聽證會、協商對話、公共咨詢等等，使民主真正具備制度上保障和現實可行渠道。

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（作者單位：湖南大學政治與公共管理學院）