我國最后貸款人法律制度的完善

摘要：本文介紹了美聯(lián)儲在金融危機(jī)中行使“最后貸款人”職能的做法，分析了我國最后貸款人法律制度存在的不足，提出了如何完善建議。

關(guān)鍵詞：金融危機(jī) 最后貸款人 建設(shè)性模糊

一、金融危機(jī)中美聯(lián)儲最后貸款人職能的行使

2007年7月美國次貸危機(jī)爆發(fā)。2008年3月由于大量涉足抵押擔(dān)保證券業(yè)務(wù)美國第五大投行——貝爾斯登出現(xiàn)了嚴(yán)重的資金短缺。作為美國華爾街第五大投行，貝爾斯登屬優(yōu)先級市場交易商，管理著大量的客戶資產(chǎn)，在債券市場被稱為“聰明的交易者”，交易規(guī)模在投行中位居前茅，同時為大批中小券商提供擔(dān)保和清算服務(wù)。因此，如果貝爾斯登因流動性不足倒閉的話，美國的債券市場將受到?jīng)_擊，大量券商將因無法清算而不能正常開展業(yè)務(wù)，市場也將因數(shù)以萬計的投資者資金被凍結(jié)而停滯。鑒于這種情況美聯(lián)儲決定對其實施救助，于是通過摩根大通向其提供了為期28天、利率為3.5%的緊急資金援助。至于援助資金數(shù)額，要視貝爾斯登能夠提供多少抵押而定。由于援助的期限為28天，因此在28天內(nèi)貝爾斯登必須想盡一切辦法進(jìn)行自救，否則，將面臨倒閉或被兼并的命運。2008年4月，由于看不到貝爾斯登起死回生的希望，美聯(lián)儲決定讓摩根大通收購貝爾斯登。就這樣曾經(jīng)聲名顯赫的貝爾斯登從華爾街消失了。

次貸危機(jī)對美國金融業(yè)的沖擊至此并沒有結(jié)束，2008年9月繼貝爾斯登之后陷入絕境的華爾街第四大投行——雷曼兄弟由于未能得到美國政府和美聯(lián)儲的援助只好申請破產(chǎn)保護(hù)。雷曼兄弟是一家大型國際性投資銀行，其資產(chǎn)規(guī)模高達(dá)6390億，約占美國金融業(yè)16萬億資產(chǎn)的4%，具有158年的悠久歷史，經(jīng)歷過數(shù)次金融危機(jī)的考驗，被業(yè)者稱為“一條有著19條命的貓”，曾經(jīng)在美國抵押貸款債券業(yè)務(wù)上連續(xù)40年獨占鰲頭，是美國抵押貸款證券市場上最大的承銷商。雷曼兄弟的資產(chǎn)規(guī)模和其在抵押債券市場的地位決定了其一旦倒閉，將嚴(yán)重打擊人們對金融市場的信心，在美國金融市場引發(fā)一場地震。盡管這樣，美聯(lián)儲并沒有像對待貝爾斯登那樣對雷曼兄弟伸出援助之手，以致本來對其有收購意向的英國第三大銀行——巴萊克銀行和美國銀行先后棄它而去，終使其不得不申請破產(chǎn)保護(hù)。至于美聯(lián)儲為什么不對雷曼兄弟進(jìn)行援助，美國財政部長保爾森的說法是，首先該公司危機(jī)發(fā)生時間較長，市場已經(jīng)有了充足準(zhǔn)備；其次貝爾斯登事件后，美聯(lián)儲已經(jīng)向投行開設(shè)了特別的融資渠道。分析人士的看法是在拯救了貝爾斯登銀行和接管房利美與房地美之后，美聯(lián)儲不想被認(rèn)為將會挽救所有的金融機(jī)構(gòu)。

次貸危機(jī)不僅使華爾街的五大投行遭受一個破產(chǎn)、兩個被收購、兩個轉(zhuǎn)型為商業(yè)銀行的沉重打擊，而且也重創(chuàng)了美國保險業(yè)巨頭——美國國際集團(tuán)。在雷曼兄弟申請破產(chǎn)保護(hù)的同一天，受投資評級下調(diào)預(yù)期及公司大幅舉債等消息的影響，AIG股價大幅下跌，單日跌幅高達(dá)61%，市值一天內(nèi)蒸發(fā)近180億美元。次日，預(yù)言不幸成為現(xiàn)實，三大信用評級機(jī)構(gòu)同時宣布下調(diào)AIG評級，該公司股價再度跳水超過70%。投資評級下調(diào)和股價跳水使得世界各地投保人對美國國際集團(tuán)的信心大減，于是紛紛要求退保。一時間，驟增的解約壓力使美國國際集團(tuán)陷入了流動性困境。相對于雷曼較多的美國境外投資業(yè)務(wù)，AIG的保險業(yè)務(wù)遍布美國本土的各個商業(yè)領(lǐng)域，并與全球金融系統(tǒng)密切連接。一旦倒閉，其在美國乃至全球范圍內(nèi)引發(fā)的“多米諾骨牌”效應(yīng)有很大可能給實體經(jīng)濟(jì)帶來巨大沖擊。于是，戲劇性的一幕上演了。在對雷曼兄弟的援助申請表示愛莫能助而眼睜睜看著其倒閉的第二天美聯(lián)儲對美國國際集團(tuán)出手了，向其提供了為期二年、利率為3月期libor利率再加850個基點的850億美元的緊急貸款。對此，美聯(lián)儲的解釋是，美國國際集團(tuán)倒閉可能導(dǎo)致借貸成本上升、家庭財富縮水、經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)一步萎縮，給本來已經(jīng)脆弱的金融市場和經(jīng)濟(jì)造成傷害。與此解釋有出入的媒體分析認(rèn)為，美聯(lián)儲之所以對AIG實施救助是因為AIG屬于那種“大而不能倒”的企業(yè)，拯救AIG就是在拯救其遍布全球的交易伙伴，就是在拯救全球的金融體系。當(dāng)然，美聯(lián)儲對AIG的拯救并不是無條件的，首先AIG要以其全部資產(chǎn)為該緊急貸款提供抵押；其次就是美國政府可以獲得AIG幾乎80%的股權(quán)，有權(quán)否決普通和優(yōu)先股股東的派息收益，有權(quán)撤換其管理高層。

從以上對美聯(lián)儲在此次金融危機(jī)中行使“最后貸款人”職能的情況的介紹可以看出，其有以下幾個特點：

第一，受援助的金融機(jī)構(gòu)首先是因流動性不足而非資不抵債而發(fā)生危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)，其次該金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)對其他金融機(jī)構(gòu)具有傳染性，對金融體系的整體安全已構(gòu)成威脅。

第二，金融機(jī)構(gòu)發(fā)生流動性而非清算性危機(jī)以及該危機(jī)對金融體系的整體安全構(gòu)成威脅這兩個條件只是金融機(jī)構(gòu)獲得最后貸款人救助的必要條件，而非充分條件。換句話說，最后貸款人在決定是否對發(fā)生危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)實施救助時，不僅要考慮危機(jī)的類型以及其是否具有傳染性，同時還要考慮其他因素。

第三，在決定是否對發(fā)生危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)實時救助時，美聯(lián)儲具有完全自主權(quán)。

第四，接受援助的金融機(jī)構(gòu)及其管理層要受到懲罰。金融機(jī)構(gòu)受到的懲罰是其要為緊急貸款支付高于普通貸款的利息；管理層受到的懲罰是被撤換。

第五，作為最后貸款人的美聯(lián)儲提供給金融機(jī)構(gòu)的援助資金一般都是短期的。

第六，美聯(lián)儲對危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的救助僅限于解決其流動性不足，并不保證其不被兼并或破產(chǎn)。

第七，接受最后貸款人援助的金融機(jī)構(gòu)都要為此提供抵押。

二、我國最后貸款人法律制度的現(xiàn)狀與不足

關(guān)于我國的最后貸款人法律制度，其主要由《人民銀行法》、《人民銀行緊急貸款暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成。

《人民銀行法》有關(guān)最后貸款人的規(guī)定主要有第2條、第4條和第23條。其中第2條規(guī)定，人民銀行是我國的中央銀行，其職能是在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定。第4條規(guī)定維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運行是人民銀行的職責(zé)。第23條規(guī)定人民銀行為執(zhí)行貨幣政策可以向商業(yè)銀行提供貸款。可以看出，《人民銀行法》僅僅確立了人民銀行的最后貸款人地位，至于人民銀行如何行使該項職能則沒有規(guī)定。不過，考慮到《人民銀行法》的金融基本法屬性，這一點可以理解，畢竟作為基本法其只能就人民銀行的組織架構(gòu)和職能設(shè)定作框架式規(guī)定，不可能做到事無巨細(xì)都要面面俱到。

實際上，我國最后貸款人法律制度的主要內(nèi)容是規(guī)定在《暫行辦法》這個部門規(guī)章之中的，因此，我國最后貸款人法律制度的現(xiàn)狀與不足也主要通過該規(guī)章體現(xiàn)出來。《暫行辦法》共6章23條。其中第1章總則規(guī)定了本規(guī)章的制定目的、適用對象、緊急貸款的定義和其審批權(quán)限，第2章規(guī)定發(fā)生支付風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)申請緊急貸款需要滿足的條件，第3章規(guī)定了緊急貸款的用途、期限和利率，第4章規(guī)定了緊急貸款的發(fā)放、使用和監(jiān)督，第5章規(guī)定了借款人和人民銀行各分支機(jī)構(gòu)違反本辦法應(yīng)受到的處罰，第6章規(guī)定了本辦法的生效日期和準(zhǔn)用事項。可以看出，《暫行辦法》的規(guī)定涉及到了最后貸款人制度的方方面面，可以說是一部完整的部門規(guī)章，但也僅此而已。之所以這么說是因為其與前面介紹的美聯(lián)儲作為最后貸款人在金融危機(jī)的做法相比，存在諸多不合理之處。

首先，《暫行辦法》規(guī)定的緊急貸款條件有缺陷。關(guān)于緊急貸款條件，《暫行辦法》規(guī)定了七個，包括動用了存款準(zhǔn)備金、采取了各種自救措施、提供了擔(dān)保、已被人行實施現(xiàn)場監(jiān)管等，不可謂不多，但遺憾的是最關(guān)鍵的條件并沒有被包括其中。從前面總結(jié)的金融危機(jī)中美聯(lián)儲最后貸款人職能的行使特點中我們知道，美聯(lián)儲在決定是否對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助時不僅要考慮金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)是流動性危機(jī)還是清算性危機(jī)，更關(guān)鍵的是要考慮危機(jī)是否具有傳染性，能否對金融體系的整體安全構(gòu)成威脅。我們知道最后貸款人制度是為了維護(hù)金融穩(wěn)定而出現(xiàn)的，因此，在考慮是否對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助時首先應(yīng)該考慮該金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)是否已對金融體系的整體安全構(gòu)成威脅。可見，美聯(lián)儲的做法與最后貸款人制度的設(shè)計初衷是一致的，而《暫行辦法》的規(guī)定卻不是。

其次，《暫行辦法》對緊急貸款用途的規(guī)定發(fā)生了錯位。《暫行辦法》第7條規(guī)定，緊急貸款僅限用于兌付自然人存款的本金和合法利息，并優(yōu)先用于兌付小額儲蓄存款。從前面介紹的金融危機(jī)中美聯(lián)儲最后貸款人職能的行使中可以知道，最后貸款人制度的直接功能是解決金融機(jī)構(gòu)的暫時性流動性不足，而非保護(hù)存款人的利益。保護(hù)存款人的利益是存款保險制度的功能。《暫行辦法》這樣規(guī)定嚴(yán)重削弱了最后貸款人制度的價值，限制了其解決流動性不足的功能。當(dāng)然，《暫行辦法》之所以會這樣規(guī)定與我國沒有建立顯性存款保險制度有關(guān)。

第三，《暫行辦法》規(guī)定的緊急貸款利率不具有懲罰性。關(guān)于緊急貸款的利率，《暫行辦法》第九條規(guī)定，緊急貸款應(yīng)執(zhí)行總行制定的中國人民銀行對金融機(jī)構(gòu)貸款利率；發(fā)生逾期的緊急貸款，應(yīng)執(zhí)行再貸款罰息利率。可以看出，在我國作為最后貸款的緊急貸款的利率是正常利率，不是懲罰性利率。從前面關(guān)于金融危機(jī)中美聯(lián)儲最后貸款人職能的行使的介紹中我們知道，美聯(lián)儲對AIG進(jìn)行救助時適用的利率是3月期libor利率再加850個基點，年利率將在11.5%。顯然這個利率具有懲罰性。誰的做法合理呢？答案是美聯(lián)儲。因為緊急貸款的利率具有懲罰性，首先可以把貸款數(shù)量限制在救助所必需的范圍內(nèi)，從而把緊急貸款對貨幣政策的影響降低到最低限度。其次，對緊急貸款執(zhí)行懲罰性利率與其承擔(dān)的風(fēng)險水平相一致。緊急貸款的對象是因流動性不足而陷入困境的銀行，緊急貸款在這種情況下面臨的風(fēng)險要高于正常貸款。按照收益與風(fēng)險正相關(guān)的原則，緊急貸款的利率就應(yīng)高于正常貸款。最后，對緊急貸款適用懲罰性利率有利于防止道德風(fēng)險，促使金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營。如果對緊急貸款適用正常利率，由于意識到自己不會因不負(fù)責(zé)任的行為而受到懲罰，金融機(jī)構(gòu)在日常經(jīng)營活動中就可能為追逐利潤而甘冒風(fēng)險，從而給金融體系的整體安全帶來隱患。

第四，《暫行辦法》規(guī)定的最后貸款期限過長。關(guān)于緊急貸款的期限，《暫行辦法》規(guī)定，緊急貸款的最長期限2年；貸款到期歸還確有困難的，經(jīng)借款人申請，可批準(zhǔn)展期一次，展期期限不得超過原貸款期限。從前面的介紹可知，在這次金融危機(jī)中美聯(lián)儲雖然對貝爾斯登進(jìn)行了資金援助，但期限卻只有短短的28天。美聯(lián)儲之所以只對貝爾斯登提供28天的資金援助，是因為最后貸款人制度的建立是為了解決金融機(jī)構(gòu)因暫時性流動不足而發(fā)生危機(jī)給金融體系的整體安全帶來的風(fēng)險問題，并非金融市場的整體流動性，因此，最后貸款的期限不應(yīng)像作為貨幣政策執(zhí)行工具的再貸款的期限那樣具有長期性。另外，顧名思義，既然是緊急貸款，其期限就不應(yīng)過長。

第五，《暫行辦法》給相關(guān)金融機(jī)構(gòu)提供了逢險必救的確定承諾，這不利于防范金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險。從《暫行辦法》規(guī)定的緊急貸款條件中不難得出這么一個結(jié)論，即只要相關(guān)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了支付危機(jī)，同時又能滿足申請貸款的條件，央行就必然會進(jìn)行援助。這與最后貸款人制度應(yīng)遵循的“建設(shè)性模糊”原則不符，不利于防范金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險。最后貸款人理論認(rèn)為最后貸款人如果不是在危機(jī)發(fā)生時根據(jù)危機(jī)是否對金融體系的整體安全構(gòu)成威脅來相機(jī)抉擇是否對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行援助，而是在事前就承諾只要金融機(jī)構(gòu)發(fā)生危機(jī)其就會進(jìn)行援助，那么，由于知道發(fā)生危機(jī)時自己會從最后貸款人那里得到援助，金融機(jī)構(gòu)在日常經(jīng)營中就會放松對風(fēng)險的控制，從而不利于金融體系整體安全的維持。為了避免這種情況的發(fā)生，最后貸款人理論認(rèn)為在最后貸款人是否對危機(jī)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行援助的問題上應(yīng)遵循“建設(shè)性模糊”原則。所謂的“建設(shè)性模糊”是指最后貸款人在事前向所有的金融機(jī)構(gòu)表明，如果金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)危機(jī)，其不一定會進(jìn)行資金援助，是否援助要具體情況具體分析。由于不能肯定危機(jī)發(fā)生時自己會從最后貸款人那里得到資金支持，金融機(jī)構(gòu)在日常的經(jīng)營活動中就會謹(jǐn)慎行動，從而減少危機(jī)發(fā)生的可能性，使金融體系的整體安全得以保持。建設(shè)性模糊原則已在西方各國的最后貸款人制度中普遍得到實行，美國也不例外。實際上，在這次金融危機(jī)中美聯(lián)儲之所以能選擇性對發(fā)生危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助，就是因為美國的最后貸款人制度遵循了“建設(shè)模糊性”原則，沒有規(guī)定只要金融機(jī)構(gòu)發(fā)生危機(jī)，美聯(lián)儲就應(yīng)進(jìn)行救助，而是賦予其相機(jī)抉擇權(quán)。總之，最后貸款人的理論和實踐都告訴我們，要想促使金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營，降低金融風(fēng)險，保持金融穩(wěn)定，最后貸款人的制度設(shè)計就應(yīng)遵循“建設(shè)性模糊”原則。

三、我國最后貸款人制度的完善

如前所述，我國最后貸款人制度主要規(guī)定在《暫行辦法》中，因此，下文所述我國最后貸款人制度的完善主要圍繞《暫行辦法》的完善展開。

《暫行辦法》制定于1999年，時至今日已有十年有余。在這期間有中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)得到進(jìn)一步建立，對外開放的步伐隨著我們加入世貿(mào)組織而不斷加快，四大國有商業(yè)銀行先后完成了股份制改造，我國金融業(yè)“一行三會”的管理體制隨著銀監(jiān)會的成立而確立，金融業(yè)的競爭日趨激烈。可以說，與十年前相比我國金融業(yè)面臨的大、小環(huán)境都發(fā)生了劇烈變化。時移世易，法亦易矣！作為規(guī)定我國最后貸款人制度的主要法律《暫行辦法》也應(yīng)隨著情況的變化而不斷進(jìn)行完善。

由前面對金融危機(jī)中美聯(lián)儲最后貸款人職能的行使的介紹和我國最后貸款人法律制度的現(xiàn)狀及不足的分析可知，要使我國的最后貸款人法律制度真正發(fā)揮維護(hù)金融穩(wěn)定的作用，需要對《暫行辦法》進(jìn)行以下完善：

第一，《暫行辦法》第5條中的“城市商業(yè)銀行、城市信用合作社和農(nóng)村信用合作社（以下統(tǒng)稱借款人）申請緊急貸款，應(yīng)符合下列條件：”應(yīng)修改為“城市商業(yè)銀行、城市信用合作社和農(nóng)村信用合作社（以下統(tǒng)稱借款人）申請緊急貸款，應(yīng)符合下列必要條件：”。

第二，《暫行辦法》第5條中應(yīng)增加一項金融機(jī)構(gòu)申請緊急貸款應(yīng)符合的條件，即危機(jī)發(fā)生的原因是流動性不足，而非資不抵債。

第三，《暫行辦法》第2章最后應(yīng)增加一條規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)滿足前述貸款條件并意味其就有權(quán)要求人民銀行發(fā)放緊急貸款，其最終能否獲得緊急貸款還需人民銀行結(jié)合其他情況綜合考慮。

第四，《暫行辦法》第7條應(yīng)修改為：緊急貸款僅限用于解決金融機(jī)構(gòu)的流動性不足。金融機(jī)構(gòu)在用緊急貸款解決流動性不足時要優(yōu)先滿足存款自然人的資金要求，尤其是小額儲蓄存款自然人。

第五，《暫行辦法》第8條應(yīng)修改為：緊急貸款的期限為3個月。貸款到期歸還確有困難的，經(jīng)借款人申請，可批準(zhǔn)展期一次，展期期限不得超過原貸款期限。緊急貸款展期，應(yīng)按本辦法規(guī)定的審批權(quán)限報批，并由擔(dān)保人出具同意的書面證明。

第六，《暫行辦法》第9條應(yīng)修改為：緊急貸款的利率應(yīng)高于正常情況下再貸款或同業(yè)拆借利率；發(fā)生逾期的緊急貸款，應(yīng)執(zhí)行緊急貸款罰息利率。

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（作者單位：河南省社會科學(xué)院）