政府債務風險及其防范

摘要：近年來，我國政府債務在逐漸攀升、累積和擴大， 經濟社會穩(wěn)定和發(fā)展受龐大的政府債務的影響日益嚴重。本文著眼于政府債務風險防范的重要意義，闡述了我國政府債務的特征及其表現(xiàn)，客觀地分析了我國政府債務的成因，并針對其成因提出了防范政府債務風險的若干措施。

關鍵詞： 政府債務；債務風險；防范對策

一、政府債務的風險特征及其表現(xiàn)

分稅制財政體制的實施和體制轉軌、經濟社會快速發(fā)展，使政府支出攀升，財政資金缺口加大，各級政府陸續(xù)舉債或負債經營以解決財政困難問題。政府債務主要特征表現(xiàn)為以下幾方面：

（一）規(guī)模較大， 重心下移。我國政府分五級，從經濟狀況和財政體制來看，市、縣級財政較困難，可用財力在安排了剛性支出，如工資、教育、機關事業(yè)單位運行等后，可用在舊城改造、城市基礎設施、農業(yè)基礎設施等建設的資金很有限，制約了當?shù)亟洕l(fā)展、城市建設，使實現(xiàn)政府發(fā)展目標受影響。為彌補建設資金不足，政府常成立專門的機構或單位，舉債城市基礎設施建設等項目。采用靈活的方式，規(guī)避政府負債和負債額的相關規(guī)定；追求經濟快速發(fā)展，資金多多益善的思想動機，導致地方政府負債遠超其償付能力。

（二）隱蔽性強， 透明度差。當前，合法、正規(guī)的政府債務融資主要是各種國內外專業(yè)項目貸款，該貸款通過中央轉貸給地方。外債主要是外國政府貸款、國際金融組織貸款等。地方政府舉債通過成立獨立公司等融資平臺進行債務融資。融資平臺債務大都以政府財政安排資金償還本息，或以政府信用擔保，事實上債務是政府直接或間接債務。經濟活動勢必存在風險，一旦投資項目失敗或到期未能償債，政府就直接擔負償付責任。一方面，政府主動向金融機構舉債，另一方面，因財力不足導致工資欠發(fā)、社保資金缺口等也形成政府負債。政府債務較分散，表現(xiàn)形式多樣，有政府必須承擔的職責形成的債務，也有政府為發(fā)展經濟需要主動舉債，債務生成機理復雜，隱性債務規(guī)模大、種類多、風險高，收集數(shù)據難，不易清欠、處理。

（三）償債能力低， 違約率高。政府通過舉債所得資金主要投向公共設施建設，這些項目屬公益性項目，經濟回報低，普遍不足以償還本息，大多需要財政安排資金償還債務。地方政府因負債運作，經濟底子薄，財政收支矛盾突出，安排償債資金困難，償債能力低。地方政府為完善當?shù)鼗A設施，促進經濟發(fā)展，盡力舉債以維持發(fā)展的資金需求，造成債務持續(xù)增長。財政收支緊張，大量債務將使政府漸漸失去償付能力。尤其是經濟規(guī)模普遍較小的縣等基層政府，經濟增長速度很難承擔過量債務，嚴重影響了債務償還。另外，政府債務資金管理使用混亂，也削弱了財政償付債務能力。

（四）分散管理，難落實償債責任。因融資平臺形式多樣，各平臺相對運作獨立，普遍未形成統(tǒng)一的政府債務資金使用和償付制度，導致融資平臺各自融資、管理分散。融資過程中，融資方案常未明確債務融資決策、償付、投資失誤責任主體、資金使用、償付資金來源等。缺乏債務管理機構，未統(tǒng)一規(guī)劃債務額、引進項目及監(jiān)督使用等，不同的主管部門分管債務管理。各部門權責不明確，缺乏信息交換和溝通、有效的使用債務資金監(jiān)督和統(tǒng)一的到期償付管理、針對負債欠賬項目統(tǒng)一的統(tǒng)計數(shù)據；較難真實統(tǒng)計政府負債規(guī)模；難于使用償債率、負債率等監(jiān)控指標，沒有建立債務預警機制。

二、政府債務成因分析

客觀地說，導致當前政府龐大債務的因素主要是由制度性引起。

（一）分稅制體制下，政府間事權和財權不匹配形成地方政府財政收支矛盾突出。分稅制改革提高了中央財政集中度，有利于中央宏觀調控及實施轉移支付，并標準均等化各地財力。但是，政府間事權劃分不明確，地方政府財權不足以承擔事權，地方政府強烈希望經由融資渠道解決資金問題。在必須承擔事權所需資金投入外，考核政府政績的經濟社會發(fā)展指標也促使政府加強基礎設施建設投入及促進經濟發(fā)展投入，財力不足時，導致地方政府選取融資方式解決發(fā)展資金瓶頸問題。

（二）財政轉移支付制度一定程度上增加地方政府的剛性支出。改革開放以來，我國財政體制實施了分稅制改革。中央財政集中了大量的財政資金，宏觀層面主導財政資金分配，政府間縱向轉移支付規(guī)模大，向經濟落后地區(qū)轉移支付增加。目前，基本確立采用因素法為主的轉移支付制度。近期，各級政府加大資金投入民生，形成地方政府新的剛性支出。中央下達專項補助時，部分補助項目要求地方政府配套資金，加大了地方政府剛性支出。新增剛性支出，使本來就財政困難的地方政府，形成資金缺口，迫使他們利用借債來解決資金困難。

（三）政府發(fā)展經濟職能不夠明晰。政府和市場作用關系混淆， 部分地方政府過多干預經濟、社會微觀領域事務，政府越位去做本由市場、企業(yè)該做的事。提到發(fā)展經濟，政府首推投資上項目。政府官員決策并經營著政府投資，政府直接介入生產經營、市場競爭后，存在投資失敗而擔負著許多市場應承擔的風險，從最初發(fā)展地方經濟的發(fā)展項目失敗而導致負債累累。

（四）行政層級多，財政供養(yǎng)負擔重。我國政府設置為國務院、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層級。五個層級的政府部門機構設置大體保持對口一致，行政結構上下一般粗，導致機構繁雜、人員過多。政府正常運轉的費用大，財政供養(yǎng)負擔重，是導致財政收支矛盾的重要因素之一。

（五）政府績效考核評價、監(jiān)督體系對政府債務的制約力度不強。現(xiàn)有的政府部門的績效評估體系，某種程度上促使地方政府想盡辦法舉債，以加強地方經濟社會發(fā)展，獲得更好的政績。債務管理等方面未納入考核體系，所以部分地方政府借錢舉債，未充分考慮成本、效益及風險， 經由舉債促進政府績效考核評價所包含項目的建設發(fā)展，追求短期高速發(fā)展，以實現(xiàn)更好的政績。

（六）政府債務預算管理和核算體制尚未規(guī)范。有限理性及信息不對稱， 人大形式化預調項目審批。政府賦予決策者機動的財政額度，預算變成軟約束。政府借款收支事項并未引入政府預核算。信息披露機制不完善， 缺乏評估政府信用、評價建設項目的社會經濟效益。累積的政府債務導致嚴重后果，社會經濟良性發(fā)展受影響，社會不穩(wěn)定而誘發(fā)金融危機。

現(xiàn)階段，政府舉債普遍欠規(guī)范、透明，可控及受監(jiān)督不夠，很易累積沖擊財政危機的債務風險，且很難早期預警、控制，要盡早改善現(xiàn)狀，以維護社會主義市場機制的良性循環(huán)，促進國民經濟良性發(fā)展。

三、政府債務風險防范對策

（一）透明化政府債務風險要素

1、充分掌握政府債務融資的現(xiàn)狀，財政、審計等部門牽頭， 全面清查政府債務部門、機構的債務狀況， 編制資產負債表， 把握政府債務鏈和債務融資，尤其是或有負債及隱性負債的總體結構、規(guī)模。針對不同的債務類型分別研制處理方法。按債務償還期限及種類劃分政府債務的檔次，按財力增幅制定償付計劃，做好償債準備。

2、加強政府債務管理， 完善或有債務的統(tǒng)計和核算體系。逐步轉變現(xiàn)有收付實現(xiàn)制核算為權責發(fā)生制原則下的科學規(guī)范的政府行政事業(yè)單位會計核算體系。目前，我國統(tǒng)一的統(tǒng)計反映負債情況的體系尚未形成，政府可按世界銀行的標準，并結合實際，界定、劃分或有負債， 完善或有負債統(tǒng)計體系。

3、設立政府債務信息公開披露制度，加強政府債務的透明度。設立規(guī)范的信息披露制度以有效地掌控政府債務規(guī)模及風險。其披露內容包括政府直接和間接債務。經由必要的技術手段，把動態(tài)分析、評估已暴露的債務風險體現(xiàn)出來，加強政府債務風險的透明度。充分披露債務信息是有效實施債務監(jiān)控的保障。

（二）選取前瞻性政府債務控制

成立政府風險監(jiān)控部門防風險于未然，設立政府債務風險預警及評價體系，設立政府負債償付、評估和突發(fā)事件應急機制，設立政府債務風險預備金，防范政府或有負債和其他突發(fā)事件沖擊政府財政。

1、設立統(tǒng)一監(jiān)控體制，政府債務分級管理。設立統(tǒng)一的監(jiān)控體系以有效監(jiān)控政府債務，設專門機構和人員定期統(tǒng)計并動態(tài)監(jiān)控政府債務，適時掌握政府債務結構、規(guī)模和風險。

2、設立政府償債基金， 健全償債機制。政府信譽及市場再融資力受其能否及時償付債務直接影響。穩(wěn)定的償債資金才能保證及時償付。政府應多形式設立償債資金，并把部分比例的政府融資項目投資額和投資收益劃轉到償債基金，用于償還政府債務。

3、設立政府債務融資預警系統(tǒng)。不同地域，政府債務風險表現(xiàn)形式和程度都不同。為監(jiān)測并預防債務風險，設立風險預警系統(tǒng)既要符合政府債務狀況，又能體現(xiàn)風險程度和其變化發(fā)展。劃分政府風險信號類別，建立風險指標控制范圍和合理的債務安全線。

4、明確政府債務責任。當前，我國未明確政府債務風險責任，突破有效的制度改革，界定政府間，尤其是明確或有隱性負債風險責任。制定各項法律法規(guī)，完善制衡、約束機制，約束、規(guī)范政府融資。認真審核政府舉債并監(jiān)督債務使用和償還。全面發(fā)揮市場機制作用， 發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，激勵信用評價機構評價政府信用，以強化市場及社會監(jiān)督、約束政府發(fā)債、債務規(guī)模和風險。健全政府行政管理體制，把政府債務考核及信用評級引入政府政績評價。加強改革干部人事制度，在干部業(yè)績考核中引入債務管理水平和政府的信用評級。

（三）合理劃分政府事權和財權

深入探討市場經濟條件下政府職能劃分、事權界定和支出職責；明確政府間事權劃分。

1、合理劃分政府支出責任及范圍。在劃清職責的前提下，重視交叉性事權劃分。針對中央、地方兼顧的職能， 地方負責其管轄內事務，中央政府相應協(xié)調超出其管轄范圍的事務。明確化、法制化中央和地方政府間、地方各級政府間事權劃分，避免越權。屬上級而委托下級執(zhí)行的事務，上級政府應給與資金支持。

2、按事權劃分合理分配稅收關系，完善稅收體系。為使收入基本滿足財政開支，應完善稅收體系，拓展稅收規(guī)模，加強憑自身獨立財力防范風險的能力。政府的稅源應是穩(wěn)定的，并與事權配套。

3、本著收入相對集中，支出相對分散原則，平衡地區(qū)經濟。完善政府間轉移支付制度。加大經濟落后地區(qū)轉移支付力度，保證實現(xiàn)政府最低服務水準。增加省級轉移支付力度， 協(xié)調發(fā)展地區(qū)間經濟，按規(guī)定使用轉移支付資金。

（四）促進政府職能轉化、加快機構精簡

加快推進政府職能轉化，把政府職能由經濟發(fā)展轉換經濟建設任務縮小至有限的公共管理轉化為服務職能， 更多地把經濟發(fā)展和經濟建設的任務向市場轉化。政府稅基要穩(wěn)定，按分稅分級的架構分配財力。政府要完全改變吃飯財政的局面，應遵循市場經濟規(guī)律的發(fā)展，簡化政府行政機構及其數(shù)量。

（五）推行政府舉債權制度

舉債權是規(guī)范分稅制體制下政府應具備的財權；《預算法》嚴禁地方政府發(fā)行公債。但實際上，地方政府依舊或明或暗承借大量債務。不利于自身管理債務和調控經濟。標本兼治的方法是暢通政府公開發(fā)債渠道，規(guī)范政府融資償付制度。國家經濟受地方債券最大的影響是，可在地方債務解決體系中引入更多的民間資金。向地方政府提供一種有效途徑，使年度間支出需求相差懸殊的矛盾得以緩解。所以， 在我國設立規(guī)范的政府融資體系很有必要， 使無序融資轉化成有序融資，并經由規(guī)范、有序的債務運作，使政府財政困難得以適當?shù)木徑狻?/p>

四、結束語

目前，債務問題是政府要面對的現(xiàn)實且迫切的問題。政府債務既復雜又相當敏感，國家財政經濟安全和社會穩(wěn)定直接受其影響，管理失控會導致嚴重后果，有礙政府經濟的可持續(xù)發(fā)展。所以，逐步深入探討政府債務風險，客觀地分析評估政府債務管理、防范政府債務風險，可促進經濟的可持續(xù)性發(fā)展，對穩(wěn)定國家金融秩序的健康運行有利。所以，政府應高度重視地方債務的增長趨勢，及其對地區(qū)經濟的影響，從法律制度上擴展政府融資渠道，同時加強控制高風險渠道。

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（作者單位：廣西省貴港市財政局)