公民知情權的行政法保護

1 目前我國政府信息公開制度尚有諸多不足

隨著中國法治改革的不斷深入，政務公開方面取得了一定的成績。但同時也必須清醒地看到其中存在的諸多不足。

(1)規范政府信息公開行為方面的法律及規范性法律文件缺位，現有法規適用范圍不夠全面。我國現有的規范政府信息公開行為方面的單行法只有《中華人民共和國政府信息公開條例》，其法律位階只是一個行政法規，而不是法律。只能限于行政機關對自己的約束，必然存在著一定的局限性。其效力等級低于基本法律，難免出現適用上與基本法沖突而不予適用的情形。此外，《行政許可法》、《城市規劃法》、《統計法》、《環境保護法》、《傳染病防治法》等一些法律中雖然也規定了些許政府信息公開的內容，但是內容零散，明顯降低了其適用效率。現有法規存在最明顯的問題為：《政府信息公開條例》這一個行政法規的適用范圍中，還不能夠完全包容如審判機關、檢察機關等的其他國家機關。因此，《行政程序法》、《情報自由法》、《政務信息公開法》等政府信息公開的基本法律的缺損，是我國政府信息公開最大的問題。同時，我國的《保密法》制定于多年前，在諸如定密、解密、泄密處罰、救濟機制等一些重要的制度設置上己遠遠落后于實際發展的需要，這種狀況嚴重制約了我國政府信息公開制度的建設進程。

(2)公布信息重形式主義，少實質內容。在現有的諸多政府網站中，一半以上沒有網上審批和網上申報功能，沒有網上查詢功能。同時，政府網站內容過少，政府行政行為中的重要信息往往看不到。更新過慢更是比比皆是，許多政府網站中的部分內容長期以“網頁正在建設中”的字樣出現，到最后政策出臺了。百姓都知道了，該網頁卻依然“在建設中”。政府網站的建設成為許多地方政府應對檢查的舉措，而非懷著公開信息、服務大眾的目的。這樣的政府信息公開只為應付上級作秀，而對維護公民知情權卻毫無意義。

(3)偏重保密。信息公開程度一再降低。從我國的現實情況分析，國家管理中保密傳統的形成由來已久，政府習慣性的避免將自身行為置身于陽光下防治遭受公眾的評價和質疑。由于缺少規范的政府信息公開制度和例外的規定，大量的政府信息究竟應該如何劃定公開與不公開的界限在實踐中非常困難。為了防止不當公開造成的國家利益的損失，政府部門也會造成國家秘密和工作秘密無限膨脹的后果。現實中是否屬于國家秘密由政府的保密部門認定，但《保密法》對國家秘密的認定又較為籠統，沒有一個具體的可參照的法律標準，一些不具各保密價值的統計數字、調查報告等政府文件被蓋上保密的印戳，使得大量非秘密性質的信息無法為公眾獲知。

(4)在政府信息資源的公共獲取方面，政府是提供信息資源的權力主體，政府有義務在法律規定的范圍內為每一位公民提供公共信息。而廣大公務人員一方面對這一法定義務的性質認識不清，還停留在過去的“官本位”階段，而不能接受“依法行政”的現代行政理念，使得公民知情權在他們的實際工作中難以落到實處。另一方面，他們擔心公開信息，接受公眾的監督會暴露失職行為，承擔負面責任，因而為了自身利益，一些公務人員會采取手段封鎖信息，使他們成了政府信息公開的一種阻力，《政府信息公開條例》也只能成為書本上的法律，而難以在現實中踐行。

2 完善我國政府信息公開制度的基本途徑

2.1 強化公務人員的現代行政理念

政府信息公開是政府的義務要想使政府信息公開制度建設取得成效，必須讓政府及其廣大公務人員真正認同現代行政理念并把它們內化于行政文化的結構之中，這樣才能使他們在工作中切實按照《政府信息公開條例》履行信息公開的職責。政府機關要堅決摒棄傳統的官僚主義思想，切實轉變工作作風，從政府權力和公民權力關系的認識上，把政府信息公開視為民眾應當享有的一項基本權利。政府作為信息提供方，要從傳統的思維模式中走出來，堅決摒棄傳統的有悖于信息公開的封建思想觀念，積極樹立為社會公眾服務的理念和信息公開理念。讓公眾獲取政府信息并非對百姓的好意施惠，而是一種不可推卸、不可輕視的法定責任和義務。另外，還要有勇于將行政行為置于陽光下接受公民監督的勇氣和魄力，只有邁出堅實的第一步，才有可能使《政府信息公開條例》切實得到貫徹，增強政府公信力。

2.2 在民主法治體制下用制度規范政府權力，建立政府信息公開制度

運用法律制度規范和監督政府權力，是我國打造“陽光政府”的一個重要途徑。在我國，市場經濟的改革及逐步深化正推動著政治體制的全面轉軌。在這一過程中，經濟體制的變遷要求建立民主、高效、透明的公共管理體制與之相適應，包括有效地信息公開制度。有效地信息公開需要對政府信息公共制度進行系統性的構建。在專門的信息公開法的統領下進行相關配套立法，包括“信息公開法”、“隱私權法”、“新聞法”等等。修訂配套法律，比如嚴格界定《保密法》中對國家秘密的概念，對保密范圍的規定既要具體，又要防治定密主體過于泛化，避免相關機關和部門利用自身的定密權，為了規避信息公開而將不利于本單位利用信息劃入“國家秘密”。信息公開制度建設是國家政治體制改革中不應小覦的一部分，只有堅決將其納入政治體制改革的步伐中，才能實現政府信息的有效公開。

2.3 正確處理公開與保密的關系

公開與保密本就屬于一對矛盾，必須協調好政府信息公開與保守國家秘密、個人隱私、商業秘密之間的矛盾。

2.3.1 個人隱私與政府信息

隱私權是公民人格權中的一項重要權益，對于個人隱私應貫徹以保密為原則，以公開為例外的指導思想。在法律制定上，可以參考美國的立法經驗。(1)行政機關不應該保有秘密的個人信息記錄。(2)個人有權知道自己被行政機關記錄的個人信息及其使用情況；(3)為某一目的而采集的公民個人信息，未經本人許可，不得使用于其他目的；(4)個人有權查詢和請求修改關于自己的個人信息記錄。(5)任何采集、保有、使用或傳播個人信息的機構，必須保證信息可靠地用于既定目的，合理地預防該信息的濫用。

2.3.2 商業秘密與政府信息公開

(1)隨著知識經濟的興起，商業秘密成為現代企業在激烈的社會競爭中保持其競爭優勢的“秘密武器，盡快出臺《商業秘密法》；(2)工商行政登記機關應重視公司法人的商業信息，嚴格遵照執行法律、法規，避免企業的商業秘密通過非法途徑竊取。一旦發生泄密事件，要盡快采取補救措施，將損失減少到最低限度。

2.4 修訂并進一步完善現有法律法規

僅憑《政府信息公開條例》難以在各個部門、各個領域的全面實施。雖然此外有少量法規散見于各類單行法律、法規、規章和政策中，但卻尚未形成一個系統的制度性體系。《保密法》和《檔案法》等涉及保密與公開關系的有關法律法規與《政府信息公開條例》存在著許多矛盾之處。政府信息公開的范圍至今沒有確定，直接導致在執行政府信息公開的公務中大量問題難以解決。亟需對包括《保密法》和《檔案法》在內有關法律的條文進行相應修訂，盡快出臺《個人隱私法》和《商業秘密保護法》等相關法律，保護個人隱私、商業秘密，理順政府信息公開與保密的關系，形成一個比較完整的政府信息公開法律體系。

2.5 公民知情權的有效實現取決于對違反政府信息公開條例行為責任的嚴肅追究和對侵犯公民信息獲取權的有效救濟

我國政府信息公開的法律救濟規定在《政府信息公開條例》第四章“監督和保障”第33條，歸納起來有舉報權、行政復議、行政訴訟這三種救濟方式，遵循的是傳統行政爭議救濟模式。相比世界其他國家和地區來說，我國的政府信息公開救濟模式形式單調，不利于保障公民有效地獲取政府信息，所以要在此基礎上對救濟途徑作進一步完善。(1)完善政府信息公開復議制度。《行政復議法》規定行政復議救濟對象是人身權和財產權，就此推得，行政信息公開申請行政復議的前提條件是知情權受到損害而導致人身權或財產權受損。然而公民知情權受到侵害卻并不必然導致人身權或財產權受損的實害結果出現，這顯然不利于對公民知情權的維護。因此，有必要對行政信息公開的行政復議受理條件做適當調整，以有效保護公民的知情權。(2)完善政府信息公開訴訟制度，建立公益訴訟制度。我國的行政訴訟法規定，能夠提前訴訟的原告必須與具體相知行為具有“法律上的利害關系”，可見，我國的行政訴訟立法上不承認公益訴訟類型。但實踐中，特別是行政信息公開的實踐中，有越來越多的侵害公共利益的行為由于沒有法律上的利害關系而得不到及時的糾正。在這種情況下，非常有必要在現有的公民知情權救濟中引入公益訴訟制度，運行那些沒有利益的特定機關、社會組織或個人代表公益或者沒有能力起訴的弱勢群體對侵害公民知情權的行政行為提起訴訟。

3 結語

隨著我國政治體制改革的不斷深入，政府越來越重視公民對政府信息資源的公共獲取。因為這有利于推動民主法治建設、依法行政，有利于形成政府與公民的互動。而行政信息公開是政府行政工作中的一個系統工程，它不但需要一個嚴密的法律體系來規范，更需要一套全面的制度體系來保障。我們既要倡導行政信息的充分公開，又要確保國家、法人的利益以及公民隱私不受侵犯。面對浩瀚的行政信息資源，只有在確保信息安全的前提下，打破政府信息的部門壟斷局面，取消一切不合理的限制，全面公開行政信息，才能建立行之有效的行政信息交流機制。這不僅是世貿規則的基本要求和我國政府體制改革的主導方向，同時也是樹立勤政、廉潔、務實、節儉、透明的政府形象，促進社會主義市場經濟建設的內在需要以及社會主義民主政治和經濟發展的必然趨勢。

參考文獻

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