北京市服務型政府調研報告

1 調研的主要內容

本次調研也是圍繞橫向府際關系和縱向府際關系這兩個維度展開，在縱向上試圖了解中央政府與北京市政府、北京市政府與各區縣政府、各區縣政府與各鄉鎮政府之間的關系：在橫向上試圖了解北京市政府與周邊省、市政府、北京市各區縣政府之間的關系。

課題組共設計了四個問題對北京市各級政府公務員進行問卷調查，包括“中央政府與北京市政府之間的關系問題”、“北京市上下級政府間關系模式的現狀”、“北京市政府的派出機構和所在區縣政府的關系問題”以及“北京各區縣政府間的競爭與協作的狀態問題。”課題組還把扁平政府的府際關系作為個別訪談和集體座談提綱的重要項目予以考察，涉及北京市各級政府的法律地位、權限劃分、功能定位等核心內容。

2 調研的數據分析

通過對調研問卷和調研文獻的匯總；在此基礎上對調研所獲數據進行進一步分析。

2.1 中央政府與北京市政府的關系模式

為了了解和把握中央政府與北京市政府之間的關系，課題組按北京市自主性程度由弱及強設計為以下幾個選項予以考察：

A選項下，北京市政府的獨立利益不受保護，僅僅是中央政府的代表，可以稱為絕對的中央集權；B選項下，北京市政府有某些獨立利益，但是這些利益取決于中央政策，可以稱為行政分權制；C選項下，北京市政府的利益和地位受到法律的保護，可以稱為法律分權制；D選項下，北京市政府取得與中央政府平等的伙伴關系，屬于行政合同、行政契約的關系；E選項下，北京市政府變成地方利益的代表，接近于地方自治。經過對調查問卷的數據整理和分析，統計結果如下：

從統計列表中可以看出，有51.2％的公務員認為目前北京市有某些獨立利益，但是仍應聽命于中央，取決于中央政策；有22.4％的公務員認為目前北京市仍然是中央的代表。應完全聽命于中央：還有19.2％的公務員認為目前中央政府與北京市政府的關系由法律調整，中央政府不能隨意干預。

2.2 北京市與周邊省、市的關系

在訪談過程中，訪談對象普遍反映，北京市與周邊省、市存在廣泛的合作，尤其是京津冀的區域合作，歷史悠久、范圍寬廣、程度較深。2008年奧運會的成功舉辦，離不開周邊省市的通力合作。北京與天津、河北等省市的合作領域包括旅游、環保綠化、供水供電等方面。以旅游和交通為例，如“三地旅游一卡通”、京津城際鐵路、京承高速的開通拉近了各地的距離、整合了旅游資源：今年5月份，在河北廊坊舉行了京津冀旅游合作懇談會，簽署了規劃、交通、旅游一體化合作協議更是為三省市的“疊加效應”、“拉動效應”奠定了基礎。

但是北京市與周邊省、市的關系也存在一些問題。主要有以下幾個方面：一是發展不均衡，在環京津地區形成了一個貧困帶，據統計在京津周邊有24個貧困縣。而這些貧困地區長期以來作為北京的水源地、生態屏障，在保障北京發展的同時，自己也做出了巨大犧牲，作為缺失地區的張、承等地幾十年來累計向北京官廳、密云水庫輸水百億立方米；二是行政體制的分割制約了區域經濟循環發展；三是統一的協調機制尚未建立；四是中心城市的經濟輻射能力弱、次中心城市缺乏，與珠三角、長三角地區的整體發展模式形成鮮明對比。

2.3 北京市各級政府之間的關系

北京市現有十八個區縣，分為城區和郊區。在管理體制上，城區實行的是“兩級政府，三級管理”體制，即市一區一街體制，比如北京市西城區政府受北京市人民政府管轄，下面不再設一級政府，設立區政府的派出機構——街道辦事處行使管理職能，實行市、區二級政府，市、區、街道三級管理的模式；而北京郊區采用的是市政府一區政府一鄉(鎮)政府的三級政府模式，如北京市昌平區下設東小口鎮政府，實行“三級政府，三級管理”。

根據北京市城市總體規劃關于“兩軸兩帶——多中心”和“優化城區、強化郊區”的設想，北京市十八個區縣從總體上劃分為首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區四類區域。

在調研過程中，各區縣均反映，北京市同級政府之間的關系還是比較協調的，存在廣泛的合作。比如在北京市政府統一安排和規劃下，北京市各區縣政府將開展“一對一”的互助合作，具體來說，根據發展規劃、發展水平、產業關聯度和要素互補性、地緣因素和歷史淵源，北京選擇了發展較快的東城等6個區域與6個郊區，開展“一對一”的互助工程：海淀和密云合作打造綠色高技術產業基地：西城區將與門頭溝聯手打造北京后花園；延慶與朝陽合作打造國際化生態旅游名區：順義聯手平谷打造“1小時經濟圈”；亦莊和房山合作共建現代產業體系；東城和懷柔合作實施重點項目推動兩區互動。問卷調查的數據也證實了這一結論：有39.1％的公務員認為北京各區縣政府間是良性競爭、協調互動；21.1％的公務員認為各區縣存在協作，只是缺乏競爭：只有6.5％的公務員認為各區縣政府間是惡性競爭。

3 調研的基本結論

通過對調研數據的分析，北京市府際關系的制度構建取得了一定成果也存在一些不足：

3.1 北京市府際關系改革的成果和經驗

首先，在縱向的上下級關系方面。法律分權的意識得到增強。法律分權即將中央和地方、上級與下級的關系建立在法治理念、法律規則和法律制度基礎上，強調中央與地方各自的權利、義務和責任，并以立法、行政、司法等途徑予以保證的分權模式。有53％的公務員肯定了法律在處理上下級政府關系之間的作用，在調研過程中，也有不少公務員反映法律分權制應該是處理中央政府與北京市政府、北京市各級政府之間關系的必由之路和發展方向，因為與行政分權制相比，法律分權更加穩定、更加明確。既能保證北京接受中央的宏觀指導、完成中央下達的任務：又能保證中央不隨意干涉北京的地方性事務，使其享有充分的自主權因地制宜的制定地方政策、實現地方發展。當然目前，有關府際關系的立法尚十分缺乏，這也是接下來制度建設和體制改革中應該著重解決的問題?；鶎幼灾芜M一步完善，為政府職能轉變奠定了基礎。根據城市管理重心下移的需要，北京市政府進行了數次較大規模的機構改革，向區縣政府及鄉鎮、街道下放了許多權力，涉及城市管理、社會公共服務諸多方面。北京市特別重視基層自治體制的建設，在城區，建立了街道——杜區管理體制，在遠郊建立了鎮(鄉)——社區管理體制。發揮社區自治體系的自治功能。通過近幾年的放權讓利，北京市各級政府尤其是基層政府的發展積極性得到充分調動，許多卓有成效的創新措施也相繼出臺，比如在昌平區北七家鎮實行“村企合一”，加快“舊村改造”，實行土地股份制改革使該鎮的經濟得到迅速發展、農民的生活水平有了顯著提高。

其次，在橫向的同級政府之間，各區縣有了明確的功能定位。根據各區縣發展水平、自然條件、產業結構等因素，北京市的十八個區縣從總體上劃分為首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區四類區域。功能上的劃分，為各區縣指明了發展方向，也避免了重復建設、惡性競爭。使北京市整體的發展結構更加合理和完善。合作成為各區縣關系的主題。尤其是北京市各區縣政府開展的“一對一”的互助合作，有利于各區縣的資源共享、產業合作、優勢互補。在北京市政府的統一協調和規劃下，區縣合作的各類措施陸續出臺，如區縣共建利益共享、結對區縣財稅共享、資金保障、研究制定區縣合作分成辦法，北京市各區縣政府橫向合作的前景一片光明。

3.2 北京市府際關系改革的問題與不足

首先，職能權限模糊。權限劃分包括事權、財權、立法權、人事權、機構設置權等等，一直是府際關系中比較敏感的話題。長期以來，中央與地方、上級與下級政府之間權力的界限一直處于比較模糊的狀態，雖然分稅制改革和《立法法》的頒布使中央與北京在事權、財權、立法權方面有了相對明確的界限，但在操作層面上，這些權限的邊界并不清楚，中央政府與北京市、北京市上下級政府的職能劃分總體仍是“上下對口，左右對齊”的傳統模式。

其次，權力運行規則缺失。盡管中央的放權讓利調動了北京的積極性和主動性，但科學理性的權力運行規則仍然沒有建立起來。北京市能有多少權力，能有什么權力，能獲得哪些資源、項目等并沒有明確的標準，也沒有公開的程序，幾乎完全取決于中央態度，中央通過行政審批、人事調動、財政控制等傳統行政手段對北京進行管理和控制，73.6％的公務員認為北京市政府應該聽命于中央，在中央與北京市之間命令與服從的關系模式下，權力的運行規則十分缺乏。

最后，權責不匹配，管理手段有限，這在基層政府體現得非常明顯。隨著市場經濟的不斷發展，北京各級政府的管理事務愈發繁重，加上城市管理職能的下移，進一步加重了區縣政府和鄉鎮政府的職能負擔。而上下級政府之間的職權劃分尚未明晰化、規范化，權力仍高度集中在市政府一級，區縣政府及鄉鎮政府“權責失衡”和“管理脫節”的現象比較嚴重，某鎮黨委書記曾無奈的說：“北京現在是有權無責、有責無權，尤其是鄉鎮政府，權力很小，很多事必須等待上級的審批、指示和命令，但是管理講究效率，一天不管，老百姓就一天不滿意?，F在基層政府的任務非常多。事無巨細都要管，但是手段卻非常有限，經費少、編制少、權力?。喝蝿斩唷⒇熑未蟆毫Υ蟆！?/p>

★本文是國家社會科學基金重大課題“中國行政管理體制現狀調查與改革研究”(批準號：06ZD021)階段性成果之一

注釋

1 謝慶奎.中國政府的府際關系研究.北京大學學報(哲學社舍科學版).2D00(1).

2 北京第一批跨區縣合作已經于2009年8月24日正式掛牌，海淀和密云合力打造綠色總部、科技基地；西城和門頭溝共建高端產業孵化基地：延慶和朝陽共建八達嶺新能源產業高地.接下來還有三個合作項目將陸續掛牌.