我國農村養(yǎng)老保險現(xiàn)狀反思與完善路徑研究

1 農村養(yǎng)老保險的意義

當今，世界各國在為老年人提供經濟保障制度方面都面臨著越來越大的壓力。我國是世界上人口最多的國家，也將是世界上老年人口最多的國家。自20世紀80年代以來，60歲以上的老年人口平均每年以3.2％的速度增長，而據(jù)預測到2051年，中國老年人口規(guī)模更將達到峰值4.37億人，約為0-14歲少兒人口數(shù)量的兩倍。

可見，如何最優(yōu)安置這樣一個龐大的群體，構筑完善的有中國特色的農村養(yǎng)老保險制度已是當務之急。因為這一制度是我國社會保障體系的重要組成部分，它的完善對保障老年農民的利益。促進農村經濟發(fā)展和改革的深化，保證社會的和諧穩(wěn)定都有積極意義。同時還有助于淡化傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”思想，從而推進計劃生育政策的貫徹落實。在社會經濟迅猛發(fā)展的今天，老齡化浪潮又洶涌而來，農村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫。

2 現(xiàn)行我國農村養(yǎng)老保險制度特點及存在的問題

我國當前農村養(yǎng)老保險制度是社會保險的一個重要組成部分。這種制度模式主要有以下幾個特點：一是基金籌集以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持：二是實行儲備累積，建立個人帳戶，個人領取養(yǎng)老金數(shù)額由個人繳費和累積時間決定；三是農村務農、經商等各類從業(yè)人員實行統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度；四是采取政府組織引導和農民自愿相結合的工作方法。然而與城市職工養(yǎng)老保險相比，現(xiàn)今我國的農村養(yǎng)老保險制度存在著諸多缺陷，運行中也出現(xiàn)了許多問題。

2.1 行政色彩濃厚，法律規(guī)制缺位

目前各地制訂的農村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《基本方案》)的基礎上稍作修改形成的，由于這些辦法普遍缺乏法律約束力，缺少農民與政府間一種明確的持久性的契約，使農村養(yǎng)老保險具有很大的不穩(wěn)定性。這就直接導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保，從而嚴重阻礙了這一事業(yè)的發(fā)展。

2.2 城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險水平差異大，國家財政投入少

相對于城鎮(zhèn)居民退休后絕大多數(shù)都能領取養(yǎng)老金，農民以《基本方案》中的規(guī)定繳納保費領取養(yǎng)老金就顯得捉襟見肘。與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險相比，無論從投保能力還是從可得保金的絕對數(shù)來看，農民的養(yǎng)老保險水平明顯處于弱勢。

農村社會養(yǎng)老保險屬于國家公共事業(yè)，需要國家和集體的大力支持。《基本方案》中規(guī)定，農村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。與此顯得極不協(xié)調的是，國家和集體的責任體現(xiàn)較少。近年來，中央財政每年對養(yǎng)老保險的補助都達到數(shù)百億元，但對中國8億農民的社會養(yǎng)老保險，目前中央財政的投入則幾乎為零。

2.3 養(yǎng)老保險基金管理欠缺。保值增值困難

在農村養(yǎng)老保險基金的保值增值問題上，《基本方案》規(guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值”。而在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道和理財人才，一般都將這部分基金采取存入銀行的方式。但近年來受全球金融危機的影響，銀行利率不斷下調。再加上通貨膨脹等因素，農村養(yǎng)老保險基金要做到保值已經相當困難，更勿論增值。

3 我國農村養(yǎng)老保險制度的完善途徑與立法建議

3.1 提升農村養(yǎng)老保險制度的法律位階

(1)提升農村養(yǎng)老保險制度法律位階的必要性。我國對農村養(yǎng)老保險的方針政策沒有法律位階，顯然不利于這項制度的落實。由于加快新型農村養(yǎng)老保險立法進程是關系到農村養(yǎng)老保險的可持續(xù)性和保險基金保值增值的一個根本性問題，確立農村養(yǎng)老保險制度的法律地位已經刻不容緩。調查顯示，很大一部分人沒有參保是因為怕政策改變，到時不能兌現(xiàn)，可見得到農村居民對政策的信任是這一制度成功的關鍵。因此，我們首先要做的是穩(wěn)定養(yǎng)老保險的基本政策——“堅持起步低，個人繳納資金為主、集體補助為輔的原則”，堅持以個人賬戶為主的儲各積累的保險方法，并在實踐中不斷改進和完善。

(2)提升農村養(yǎng)老保險制度法律位階的途徑。構建我國農村社會養(yǎng)老保險立法，必須確立全新的立法原則，設計合理的立法層次和體例，同時注意與其他法律制度的協(xié)調與配合。為了保證農村養(yǎng)老保險制度正常運行，建議在目前修訂《中華人民共和國社會保險法》的同時，能盡快擬定《農村社會養(yǎng)老保險條例》，以法律形式明確諸如農村養(yǎng)老保險制度應遵守的原則、主要內容、管理體制、資金來源、支付標準、基金的運營情況、農村養(yǎng)老保險制度的監(jiān)督及相關部門的責任等。各地應根據(jù)當?shù)剞r村經濟社會發(fā)展的實際情況，在此基礎上再制定具體的實施辦法，為新型農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的順利推進提供良好的法制環(huán)境。

3.2 縮小城鄉(xiāng)差距，提高農民參保水平

縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險可以從確立適應農村實際的農村社會養(yǎng)老保險的實施辦法入手，按照“一個體系、多個層次”的原則，著手在城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險和農村養(yǎng)老保險之間建立通道，確立既與目前實際相吻合，又便于向城鄉(xiāng)整體目標過渡的社會保險制度，最終達到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標。主要設想和建議如下：

(1)參保對象的覆蓋范圍。所有年滿18周歲以上的農村從業(yè)人員，包括在城鎮(zhèn)從業(yè)的農民工、已經達到或超過法定退休年齡的農民都應納入?yún)⒈７秶?。其中，對于到一定年齡的農民可規(guī)定只有在農村養(yǎng)老保險政策出臺時一次性統(tǒng)一辦理參保手續(xù)，以后要求參保的即不予列入。

(2)繳費標準的設計?？稍O計多層次的繳費結構，以滿足不同目標群體的需求。事實上，由于不同地區(qū)間的經濟發(fā)展水平有差異，國家在制定相關法規(guī)時可只作最低額的規(guī)定，保險金的具體繳納額度則可由各地方政府依據(jù)自身經濟發(fā)展與生活水平決定。而對于有能力一次性繳納全部費用的農民也可制定有限度的優(yōu)惠政策，予以一定程度上的鼓勵。

3.3 農村養(yǎng)老保險基金資金來源

由于本身的利益色彩，在農村養(yǎng)老保險制度的實行中，資金可以說是最重要的一個環(huán)節(jié)。因此，多方籌集資金，可確保農村基本養(yǎng)老保險資金來源充足。而除了個人繳納以外，具體可考慮以下三個方面：

(1)強化政府責任意識，加大財政投入力度。社會化養(yǎng)老的主體是社會。應當以社會運作的方式實現(xiàn)。而能夠代表社會、管理社會的主導者是政府。同時，由于新型農村社會養(yǎng)老保險是農村社會保障體系建設的重要組成部分，也是構建和諧社會和建設社會主義新農村的核心內容，政府也有必要在其中牽頭，統(tǒng)一政策，加大宣傳推力，協(xié)調各方面關系，進行有效的組織和引導。而政府補貼更應作為新制度的亮點，各級政府都應確保對農村社會養(yǎng)老保險的財政投入。

舉例而言，2002年我國農村65歲以上的老年人約為5400萬，如果按每人每年補貼300元計算，共需資金162億元。而2002年中央財政用于社會保障方面的支出達到1362億元，比上年增長38.6％，如果在此基礎上再增加10％用于農民養(yǎng)老保險補貼(即136億元)，中央政府應該有能力履行這一職責，不足部分可由地方財政來負擔。只有這樣，才能使農村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保險所應有的“社會性”和“福利性”，才能調動農民投保的積極性。

(2)完善農村集體補貼制度。為了引導農民參加社會養(yǎng)老保險，民政部等相關政府職能部門均規(guī)定了集體補貼的一些辦法。集體補貼作為農村養(yǎng)老保險費用的來源之一，不僅有必要性，而且要有強制性。為了保障這部分資金的落實，需要對農村集體財產進行統(tǒng)一管理和經營，如集體所有土地被征收所得的補償費、出租集體建設用地使用權、承包地經營權所取得的土地收益和其他承包款等都應納入其中，然后可從其中取l／3至2／3的資金存入銀行(農村信用社)專戶，作為?？钣糜诒炯w經濟組織成員的社會保障，包括養(yǎng)老保險費用的繳納。

(3)建立農村養(yǎng)老保險贊助基金。我國的支農和扶貧都建立了專用基金，對促進農民脫貧致富起到了一定效果。借鑒這一經驗，我們可以考慮建立農村社會養(yǎng)老保險贊助基金。制定相應的政策，并呼吁國內外的企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、以及社會中的高收入階層，為貧困地區(qū)的農民贊助部分養(yǎng)老保險金，以減少農民自身的負擔。

3.4 農村養(yǎng)老保險基金的安全與增值

農村養(yǎng)老保險基金是養(yǎng)老保險事業(yè)的物質基礎，保障基金安全和增值，需要在管理上采取措施，特別是國家和政府應該承擔起更大的責任。

首先，必須加強管理和監(jiān)督，以保證其安全性。我國可以建立一個專門的養(yǎng)老保險基金管理組織，設立監(jiān)管部門，以保證基金管理監(jiān)督制度的順利實施：實施審計監(jiān)督、法紀監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督，共同維護基金安全，真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金財政專戶，?？顚Ｓ茫坏糜糜谄胶庳斦A算。

其次，應健全制度，提高基金的保值增值能力。相應的制度制定可從以下幾方面考慮：(1)開辟新的投資渠道，擴大養(yǎng)老保險基金投資范圍。主要為增加投資方向，除傳統(tǒng)的以協(xié)議存款形式存入銀行及進行長期投資外，還可考慮其他新興投資項目，如金融債券、基金等，有利于提高養(yǎng)老基金的使用收益，提高盈利。(2)通過法律程序，在保證資金安全性的前提下，推行投資代理制，選擇專業(yè)化的機構作為基金托管人和投資管理人，將部分養(yǎng)老保險基金交由其進行投資，以最大限度地提高積累資金的增值率。(3)由于農村養(yǎng)老保險基金大多集中在縣級社會保障部門，受人才、信息、投資能力等方面的限制，為此可以允許不能保證適當增值率的投資主體將養(yǎng)老保險基金上繳，由省級部門負責保值增值：省級部門不能實現(xiàn)保值增值的，可以交由全國性機構管理。至于增值率的判斷，可從養(yǎng)老保險基金的運營收益率、通貨膨脹率、銀行同期存款利率、工資增長率等的對比得出。通過審查，下級部門的基金收益率若低于上述各項指標，可考慮由上級機構代為管理，更好地實現(xiàn)增值保值。

4 結語

我們的社會進入一個對物質和精神都有了更高要求的新時期，必然需要對相應的社會問題和法律機制進行更多反思和完善。而隨著農村建設步伐的加大加快，建立起更系統(tǒng)、更適合于我國國情的農村養(yǎng)老保險制度，已成為建設和諧社會的必然要求。同時，科學合理的制度的構建，也將為社會資源利用效益的最大化提供有力保障。

注釋

1 鄭杭生，李路路.當代中國城市社會結構現(xiàn)狀與趨勢.中國人民大學出版社.

2004.

2，3 鄒開亮.對我國農村社會養(yǎng)老保險立法的思考.天水行政學院學報.2007(6).

4，5，6 韓俊江.推進新型農村社會養(yǎng)老保險制度的幾點建議.中國發(fā)展觀察.2009.

(3)

7 王麗鳳.尋找農村社會養(yǎng)老保險的癥結.中國財經報，2008(1).