土地利用規劃中公眾參與政策研究

1 西方土地利用規劃中的公眾參與政策

1.1 西方土地利用規劃公眾參與意識的肇始

公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的社會行動。早在19世紀中期，英國正值工業革命帶動的城鎮發展的時期，政府考慮到公共健康及其利益，決定對私有土地的使用進行控制和監督。這也是最早提出的關于土地利用規劃的思想，是土地規劃思想的肇始。隨之出現了政府對土地公共利益的調控與土地私有權力保護之間的沖突，土地規劃在很大程度上意味著對土地所有者或土地使用者在土地利用上進行了約束與管理。這與西方國家所秉承的追求私有產權的自由與完整的思想相悖。為了解決土地利用公共利益與私有財產權保護之間的矛盾，公眾參與這一群眾行為便應運而生。后來的實踐證明，公眾參與不僅緩解了公眾利益與私有財產權益之間的矛盾，還為土地規劃的實施奠定了良好的基礎。

1.2 西方土地利用規劃公眾參與政策的發展

土地利用規劃中的公眾參與自上個世紀60年代開始，成為了西方社會土地利用規劃發展的重要內容和動力，西方政府在土地利用規劃中公眾參與方面給予的重視，超越以往任何時期，從政策制定上而言，公眾參與從原來的無意識階段開始往有意識階段發展，突出的表現是政府以法律法規等規定來明確公眾參與的合法性。近年來，隨著社會不斷進步，公眾參與在土地利用規劃中所占的分量也趨于重大，政府有意識地開始在政策方面給以支持和傾斜。主要表現為：(1)公眾參與都具有明確的法律保障。西方國家多種法律法規都明確規定，土地利用規劃過程中必須要有公眾的參與，并且規定沒有經過公眾討論、反饋的土地利用規劃不能得到上級主管部門審批。(2)允許公眾參與以多種組織形式出現。西方國家存在著各種各樣的公眾參與組織形式。如委員會、聯合會、社區組織、公共利益團體、企業團體等。(3)在法律法規允許的情況下，可以允許公眾參與方式和方法具有多樣性。西方國家公眾參與土地利用規劃的方式是多種多樣的，在國外一般把公眾參與方法分為公眾座談會法、問卷調查法、公眾聽證會法、訪談法等。同時公眾參與的深淺程度不同，也影響信息的獲取量，這樣就可以根據土地利用規劃項目的大小和公眾參與目標來選出合適的公眾參與方法。(4)鼓勵公眾參與，期望公眾參與能夠面廣、程度深、代表性強。西方國家的公眾參與不是表面形式的幾個代表或利益團體參與，而是公眾的普遍參與。公眾參與不僅體現在規劃編制的各個階段，還表現在規劃的審批和執行階段。從而有利于維護公眾的合法權益和確保土地利用規劃作用的真正實現。

2 關于中國土地利用規劃公眾參與政策思想的傳入和發展

2.1 中國土地利用規劃公眾參與政策思想的傳入

20世紀90年代初，“公眾參與”概念傳入中國。當初因為此概念的新穎性，多半應用于城市總體規劃和環境規劃的研究項目中，卻在土地利用總體規劃中應用很少。同樣，土地利用規劃作為一種公共性的產品，也有引入公眾參與理念的強烈要求。由于土地政策的不斷調整，改革過程中出現了一系列急需解決的問題，這使公眾參與的思想分步驟地滲透到了土地利用規劃的編制、實施和監督等領域中。隨著公眾參與程度的提高，土地利用規劃的透明度也逐漸增加。

2.2 國內土地利用規劃公眾參與政策思想的發展中產生的問題

我國自從在規劃領域引入了公眾參與的理念以來，諸多地方政府也積極投身于這種探索實踐，以媒體宣傳、公眾討論等形式不斷吸收公眾參與理念的積極成果到土地利用規劃工作中來。但是由于當時與公眾參與規劃相關的立法、制度、機構組織和具體的運營方式等尚未建立、健全，公眾參與從總體上看，仍停留在形式化的表象運作階段，還遠沒有實現真正意義上的公眾參與。我國土地利用規劃工作，公眾參與尚未成為規劃工作的必需環節，缺乏法律法規給予其以制度保證，但是在實際規劃過程中還存在諸多不足，與此同時公眾參與的對象和范圍也很明確，在實施過程中也存在很多需要解決的問題，其主要表現在：(1)缺乏應有的透明性：土地利用規劃過程存在不透明現象，變相的暗箱操作時有發生，絕大部分公眾不能或沒有機會參與到規劃的編制中來。(2)缺乏相應的公平性：由于公眾參與本質上的缺失，公眾不了解土地利用規劃工作的具體內容，同時引發信息不對稱現象，公眾就很難有效維護自身之合法權益。(3)缺乏廣泛性：規劃過程中公眾參與對象的選擇多出于形式，不具有代表性，并且公眾參與對象的參與程度較低，規劃本身沒有充分體現規劃所涉及的各個利益主體的根本利益，某些規劃中個別利益主體的合法權益存在被侵犯和剝奪的情況。(4)具有廣泛的滯后性：規劃編制單位在計劃編制過程中，聽取公眾意見的現象存在滯后現象，公眾的意見的反饋往往是在決策之后，不能提前給予決策較大的影響，某種程度上是對決策的后期補充，而非前期影響。由于規劃決策前某些地方職能部門沒有征求公眾意見，政府總一味強調經濟發展用地需求的剛性，卻忽略了部分規劃對象的根本利益；甚至某些地方政府還出現隱瞞和欺騙公眾的現象。以上原因也決定了土地利用規劃工作迫切需要改變現行的封閉模式，而應該選擇更加開放的模式，將單純的政府行為轉向政府與公眾互動的合作行為，從而建立開放的公眾參與的土地利用規劃制度。

2.3 加強土地利用規劃公眾參與的主要措施

國內土地利用規劃公眾參與發展中出現問題的解決方法體現了中國政府政策的傾向性，與此同時也是政策在處理出現的問題的體現。西方國家的公眾參與思想的提出與其國家歷史傳統密切相關，由于中國的封建思想遺留較深，無論是政府官員，還是普通公民，對公眾參與的積極性并不是很高，對公眾參與的形式和方法并不是特別理解，所以可以通過以下幾種方法，加強公眾參與在土地利用規劃中的作用。(1)宏觀上建立健全公眾參與的機制。因為當前土地利用規劃中公眾參與還沒成為必需的環節，而且其法律地位也沒有得到認可，廣大公眾對于土地利用規劃的知情權和參與權也沒有得到合法保障，公眾參與的程序和形式等也缺乏相應的法律依據。(2)鼓勵廣大民眾參與土地利用規劃，并提高其參與意識，培養其參與主動性和積極性。因為我國土地利用規劃的主體是各級政府，過多的行政命令取代了公眾參與，公眾還沒有形成自主的規劃參與意識，所以要對廣大公眾進行宣傳和教育，使他們了解公眾參與土地利用規劃的重要性及其積極意義。并培養其參與的主動性、積極性。(3)國家需要相應的機制，選擇適宜的公眾參與土地利用規劃的方法。公眾參與要選擇適當的參與方法，公眾參與的方法主要有：公眾座談會、公眾聽證會、問卷調查、訪談等。因為不同的參與方法，公眾的參與程度不一樣，自然獲取的信息量也不一樣。(4)提高土地利用規劃的透明度和公開性。對于土地利用規劃的透明度和公開性，應該改善政府與公眾之間的溝通渠道，以保證各利益主體的合法權益，避免政府或少數官員的主觀決策性，避免隱瞞、欺騙廣大群眾的現象發生。

2.4 中國土地利用規劃采用公眾參與政策的重大意義

公眾參與在土地規劃中和合理科學的使用土地資源方面起到了不可估量的作用，有著重大的意義。主要表現在：(1)是公眾維護其自身合法權益的必然要求。由于公眾是土地利用規劃的主體，所以必須要求公眾能夠真正的參與到土地利用規劃的制定中來。(2)是廣大公眾監督土地利用規劃實施的必然要求。公眾參與土地利用規劃更是促進政府廉潔高效的有力措施之一。只有社會公眾的參與和監督，才能維護土地利用規劃的權威性、透明性和公平性。(3)協調社會、部門或個人的目標之間的關系。土地利用規劃是對一個區域未來土地利用的統籌安排，它依據的是區域社會經濟發展的特點和土地的特性在時空上進行土地資源的合理配置，在這個過程中涉及到社會的目標、部門或個人的目標之間的關系，以及國家、集體和個人之間的權利和利益的問題，所以整個規劃過程都需要相關權益主體的積極參與。(4)協調社會中不同利益主體之間的關系及問題。在規劃過程中，會涉及到規劃區域內不同的利益主體，由于他們與規劃的關系不同、對規劃的期望值和利益分配的需求也不同，只有通過公眾參與才能協調各個利益主體及合理照顧弱勢群體的利益。

3 關于中國土地利用規劃公眾參政策的展望

隨著“以人為本”、“民主參與”等規劃理念逐步融入我國規劃體系，人們的公眾參與意識逐步提高，加上公眾參與土地利用規劃是促進規劃更加科學以及兼顧多元利益主體的需要，是民主政治發展的重要體現，所以在現代信息網絡技術迅猛發展的今天，以下幾點值得重視：(1)重視土地利用規劃時代發展的必然性，及其參與度對土地利用規劃的影響。因為我國的公眾參與雖然與國外相比處于初級階段，但從我國經濟、政治、文化發展的整體態勢來看，多元利益主體格局將日益明顯；同時隨著公民意識和公眾素質的提高，兼顧各方土地權益和經濟利益的呼聲將越來越強。所以應當重視土地利用規劃時代發展的必然性，及其參與度對土地利用規劃的影響。(2)政府主導型的公眾參與應當成為我國土地利用規劃公眾參與的主要模式。我國人口眾多，地域差異性很大，非政府組織、社會團體等的發展較為緩慢，組織化程度及自覺性不高，應當依據我國的現實國情采用政府主導型的公眾參與模式。(3)公眾參與土地利用規劃應當分層次有秩序的逐步進行。公眾參與規劃是必然的，但在推進的過程中必須得有計劃分層次的進行，即公眾參與土地利用規劃，需要在各方面條件成熟的情況下，結合實際情況穩步進行。(4)應當積極開發運用信息技術、構架網絡公眾參與平臺。新技術(GPS、GIS)的趨于成熟和信息的快速發展，公眾參與的新形式、新方法應當納入到規劃利用中來。

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