城管執法多元互動治理模式

中國目前的城管執法制度始于1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》，它在解決當時城市管理中存在的多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民、效率低下等問題中發揮巨大作用：但由于制度自身的缺陷，導致城管執法過程出現一些癥結。

1 城管執法模式現狀及存在的問題

1.1 城管執法部門對流動商販的單向管制作用

現行法律法規對城管職權范圍的界定不清，監管不足，再加上執法程序混亂等因素，城管和商販矛盾重重。城管部門對流動商販往往采取驅趕，沒收，罰款等單向管制方式。對于迫于生計的流動商販來說，這種單向強制不具備引導和幫扶作用，因此不能解決其違章經營，破壞城市形象等問題。

1.2 市民與流動商販的相互作用

流動商販和市民間存在著市場規律下的買賣關系。流動商販為市民提供切實的方便；市民的經濟行為，為處于社會邊緣的流動商販提供生存空間。由于對流動商販的監管存在困難，他們提供的產品和服務質量難以保證。一方面，出現商販銷售假冒偽劣產品或提供不合格食物等危害市民權益的行為；另一方面，存在消費者侵犯商販合法權利的情況，如對商販的人格侮辱甚至身體傷害等。因此，市民與商販關系缺乏有效規范，存在隱患。

1.3 市民與城管執法部門的有限相互作用

市民是城市主體，決定城市管理的水平，理應參與到公共管理事務中。但現實中市民與城管間存在的相互作用十分有限：一方面市民的參與意愿有限，對商販不法行為和侵犯自身權益的城管執法行為消極容忍；另一方面，城管執法往往不會考慮市民生活的便利性，也經常忽略非程序執法所造成的對市民人身財產安全的威脅和侵害。

1.4 大眾傳媒對城管執法過程中發揮的作用

媒體對城管暴力執法問題的揭露，一方面減少不法行為的發生，增強社會的監督作用；另一方面加深市民對城管執法問題的重視，促進“市民社會”發展。但應看到，傳媒的作用發揮存在滯后性和盲區。一方面所報道的大多是問題十分嚴重或矛盾極為突出并造成嚴重后果的情況。另外，存在報道失真或過激現象，激化社會矛盾。

1.5 司法機構監督功能的弱化

司法機構對城管部門監督的弱化是流動商販利益被侵蝕的一個重要原因。司法機構監督功能弱化的原因比較復雜：首先，司法機構在我國的獨立性不強，難以對政府行為產生對等的約束作用：其次，城管部門行政主體的定位模糊，權責不清，加大司法部門監督的難度；再次，流動商販法律意識淡薄，缺乏維權意識。

1.6 第三部門應有社會功能的缺失

第三部門作為政府和私營組織間的紐帶，在城市管理中有重要作用，但現實中其社會功能有限。一方面是我國第三部門存在自身缺陷，如資金來源匱乏而難以發揮其功效；另一方面多數第三部門服務于特定社會群體，很少關注流動商販問題。

從以上分析可以看出，現實中城管執法治理模式存在著一定的作用關系：其中有的相互作用是弱化的(如市民與城管間的作用)。有的相互作用缺少必要的規范(如市民與流動商販間的作用)，而有的作用是單向的缺少反向制衡(如城管對流動商販的單向作用)。另外，還有一些本應對城管執法治理模式發揮積極作用的組織和機構未能發揮其應有功效(如司法機構和第三部門)，而一些機構(如大眾傳媒)雖發揮了一定的積極作用，但也存在一些問題。在此基礎上，筆者勾勒出現圖，如圖一所示?？梢钥闯觯环矫娉枪軋谭ㄟ^程中直接利益相關互作用存在需要完善的地方；另 一方面，與城管執法過程非直接 相關的大眾傳媒、第三部門和司 法機構的作用有待加強。

2 城管執法多元互動治理模式的構建

在對現實中城管執法治理模式概括、總結、分析的基礎上，結合市場經濟理論、“善治”理論、“市民社會”等理論。筆者構建出以城管、商販和市民的良性互動為“內核”，以大眾傳媒、第三部門和司法機構對“內核”的作用及其彼此間作用為“外層”的多元互動治理模式。(如圖二所示)

2.1 內核互動模式

在城管執法過程中，直接涉及的三方面利益主體(城管執法部門、作為執法相對人的流動商販、相關市民)構成了多元互動模式的內核。流動商販雖然占有社會較少的政治資源與經濟資源，但是他們仍平等地享有基本的政治權利，為了維護自己的合法權益，應該提高自身的組織性，更加強有力的影響政府，實現對城管執法部門的反作用。另一方面，行政執法者自身也應該逐步改變其角色，從管理者轉變為服務者，實現與流動商販的良性互動。對于市民和流動商販間的經濟行為，政府應在市場供需調節下給予制度保障，一方面維護市民作為消費者的權益，另一方面也要維護流動商販的基本權利，達到規范兩者間經濟行為的目的。市民在公共管理中存在雙重角色，即一方面作為公共管理的主體參與公共事務，另一方面作為公共管理的對象切身感受到公共管理的效果，因此應積極與城管執法部門發生互動，享受權力的同時履行一個公民在社會管理中的應有義務。另外，城管部門也應積極聽取市民建議，拓寬市民參與管理的渠道，如采用網絡采納市民意見、接受社會監督等，從而與市民形成良性的互動關系。

2.2 外層互動模式

城管執法過程中，間接涉及到與其利益非直接相關組織和群體，如起到教育、宣傳、社會監督作用的大眾傳媒，介于政府與企業問的第三部門，以及對城管執法過程起司法監督作用的司法機構。大眾傳媒作為公眾的耳目，可以對城管部門的行為進行監督，對商販的行為進行教育引導，向公眾宣傳報道，促進公眾參與，對內核模式起著重要的積極作用。第三部門作為城管執法利益外組織，可以更獨立公正的為相對弱勢的流動商販提供服務，幫助其組建自治組織。雖然在現實中其應有社會功能未得到充分發揮，但隨著其自身的成長，第三部門將為城市管理帶來的改變讓人期待。司法監督機構理應在城管執法過程中扮演重要角色，而現實中流動商販獲得的司法援助相當有限，很多案件也是在嚴重的社會危害已經造成后才為司法所關注。社會很難自發的孕育公平，社會監督終究有其局限性。因而強化司法監督，發揮其應有的保護公民權益、維護正義的功能，是治理城管執法的關鍵措施。另外，司法機構、大眾傳媒和第三部門之間也應建立協調機制，如第三部門協助司法機構建立非政府性質的法律援救組織；通過媒體的宣傳擴大第三部門影響力，促進其發展；媒體宣傳法律教育，增強公民維權意識，督促司法部門盡到其應有的義務。

3 剔除城管執法治理模式實施屏障的建議

3.1 疏通障礙，促使“內核”發生良性互動

(1)協助建立流動商販自治組織，實現商販與城管執法部門之間的良性互動。流動商販勢單力薄的情況下很難與城管部門發生良性互動，因此要在第三部門等外界組織的協助下建立流動商販自治性組織。以集中反映商販的意愿。而且，還可以通過這個組織對商販進行培訓等管理，提高了管理效率，降低了管理成本。另外，城管執法部門也要對自身執法行為加以改善，改變單一粗暴的管理方式，提高管理人員素質，嚴格執行執法程序等，實現對商販的良性作用。

(2)發揮社區的社會功能，促進市民參與城市管理活動。社區作為較為完善的市民自制組織，是市民參與公共事務重要渠道。由于現階段我國第三部門發展尚不完善，可以考慮第三部門與社區相合作的模式，盡量發揮社區的社會功能。通過政府以制度保障第三部門參與社區事務的渠道，建立民間組織參與基層民主建設的機制，形成促進第三部門發展與推動社區建設、促進市民與城管良性互動的格局。

另外，對市民與流動商販間的經濟行為應給予一定的物質支持和制度保障，如為流動商販提供一定的經營場所，規定其經營時間并規范其經營行為等，使市民與商販間經濟行為合法化。

3.2 理順關系，增強“外層”組織積極作用

首先，要促進第三部門的發展，政府要增加對第三部門的政策扶持，為第三部門的發展提高一個良好的環境；另外，增加對第三部門的宣傳和指導，拓展第三部門資金渠道也是促進其發展的重要途徑。

其次，要加大大眾傳媒社會監督的積極作用，摒除其消極影響，重塑城管執法部門的公共形象。媒體的報道應該堅持客觀性和及時性，并對社會的隱患問題給予及時的發覺揭露，盡到應有的社會責任。

最后，要完善司法機構應有的監督功能。雖然司法部門有其局限性，但應在最大范圍內發揮其現有的司法功能。從長遠來看，提高司法機關獨立性，并以法律形式規范城管部門主體地位和執法行為，才是落實司法監督功能的理性選擇。

另外，在現階段可以盡可能多的采取協作合作的方式治理城管執法問題，以彌補外層組織自身不足。如司法部門與第三部門的合作建立司法援助組織，第三部門與大眾傳媒合作增強彼此影響力，媒體與司法部門合作即時反應違法行為等。總之，要想使理性的模型在現實中得以實施，需要各方面的合作與協調，共同實現良性互動的理性治理目標。

參考文獻

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