摘要:為擴(kuò)大對(duì)華貿(mào)易,掃除內(nèi)地稅障礙,英國(guó)通過(guò)《天津條約》在中國(guó)確立了子口稅制度。條約規(guī)定子口稅歸屬中央財(cái)政,致使地方政府的厘金稅收受到了損害,引發(fā)了子口稅與地方財(cái)政之間的矛盾,進(jìn)而對(duì)英國(guó)在華貿(mào)易造成了影響,又引發(fā)了中英雙方關(guān)于子口稅財(cái)政歸屬問(wèn)題的矛盾糾紛。這一問(wèn)題充分體現(xiàn)了英國(guó)干涉中國(guó)內(nèi)政的強(qiáng)權(quán)行為,清政府一再拒絕英國(guó)將子口稅完全歸屬地方財(cái)政,在一定程度上維護(hù)了國(guó)家的主權(quán),但由于財(cái)政稅收體制上的混亂也阻礙了國(guó)內(nèi)外貿(mào)易的發(fā)展。
關(guān)鍵詞:中英;子口稅;糾紛
中圖分類(lèi)號(hào):K252 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1003-854X(2010)07-0109-03
1858年中英《天津條約》確立了子口稅制度,此后圍繞著這一稅制中英雙方之間的矛盾糾紛持續(xù)不斷,子口稅歸屬問(wèn)題就是其中最激烈沖突之一。由于子口稅歸屬中央財(cái)政,對(duì)地方政府的厘金稅收構(gòu)成了直接的影響,因此,地方政府從一開(kāi)始就對(duì)子口稅制度予以強(qiáng)烈的抵制,這無(wú)疑使英國(guó)在華貿(mào)易受到影響,一度引發(fā)中英之間關(guān)于子口稅財(cái)政歸屬問(wèn)題的糾紛,即子口稅歸屬中央財(cái)政還是地方財(cái)政。目前學(xué)術(shù)界對(duì)這一問(wèn)題尚無(wú)系統(tǒng)研究。本文擬依據(jù)相關(guān)的文獻(xiàn)資料對(duì)該問(wèn)題略作探討。
一、糾紛的產(chǎn)生
關(guān)于子口稅歸屬中央還是地方財(cái)政其實(shí)早在1858年的中英《天津條約》第二十八款就已有明確的規(guī)定:出口土貨子口稅“則在路上首經(jīng)之子口輸交”,即向內(nèi)地常關(guān)或厘局繳納,利歸地方省庫(kù),運(yùn)入內(nèi)地洋貨之子口稅“在海口完納”,①即向海關(guān)繳納,利歸中央國(guó)庫(kù)。但隨后簽訂的中英《通商章程善后條約》第七款對(duì)出口土貨的子口稅歸屬問(wèn)題做了變更:“凡英商在內(nèi)地置貨,到第一子口驗(yàn)貨,由送貨之人開(kāi)單,注明貨物若干,應(yīng)在何口卸貨。呈交子口存留,發(fā)給執(zhí)照,準(zhǔn)其前往路上各子口以查驗(yàn)蓋戳。至最后子口,先赴出口海關(guān)完納內(nèi)地稅,方準(zhǔn)過(guò)卡。”②與《天津條約》相比,《通商章程善后條約》把原來(lái)出口土貨子口稅的交納地點(diǎn)由首經(jīng)子口改為海關(guān),只給地方子口以查驗(yàn)權(quán),而征稅權(quán)由海關(guān)掌管,也就是說(shuō)把出口土貨的子口稅也收歸國(guó)庫(kù)。這種變更是中英雙方“協(xié)定”的結(jié)果,出于各自利益的需求,清政府為增加國(guó)庫(kù)收入,而英國(guó)則是把子口稅的征收權(quán)完全交給海關(guān),便于日后操縱。
從條約來(lái)看,清政府在《天津條約》僅把進(jìn)口洋貨的子口稅歸中央,而把出口土貨的子口稅留歸地方表明從一開(kāi)始就對(duì)子口稅的歸屬問(wèn)題持小心謹(jǐn)慎的態(tài)度。之后《通商章程善后條約》又把出口土貨的子口稅收歸中央,也是不得已而為之。因此不準(zhǔn)華商享受子口稅特權(quán),力圖把征收子口稅限制在較小的范圍內(nèi),目的就是為了緩解與地方政府的矛盾,給予外商繳納子口稅或厘金以選擇權(quán),仍是顧及地方的利益。因?yàn)檫@樣省當(dāng)局就可以在必要時(shí)隨時(shí)增加或變更這些內(nèi)地課征,以保證省庫(kù)的稅收。
1861年,署總稅務(wù)司赫德向總理衙門(mén)建議有關(guān)子口稅的征收辦法,其中再次明確了子口稅的財(cái)政歸屬問(wèn)題,“土貨未完納子口稅,應(yīng)留在卡內(nèi)而不準(zhǔn)過(guò)”,“俟完清子口稅,即該卡一面應(yīng)發(fā)過(guò)卡準(zhǔn)照;一面放行”。至于洋貨,未曾完納子口稅,則“應(yīng)留在卡外而不準(zhǔn)過(guò)”,“在未過(guò)卡之先,應(yīng)完入內(nèi)地子口稅”。③赫德的建議得到了總理衙門(mén)的同意,隨后,子口稅歸屬問(wèn)題奉旨正式實(shí)施。
19世紀(jì)60年代以前子口稅制度沒(méi)有普遍實(shí)行,適用范圍較小,對(duì)地方稅收影響不大,中英雙方不構(gòu)成沖突。隨著子口稅制度的推行,子口稅對(duì)地方厘金收入的影響開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái)。中英關(guān)于子口稅歸屬問(wèn)題的糾紛也是隨著子口稅制度的推行和地方與中央爭(zhēng)奪稅源而出現(xiàn)。
厘金是地方財(cái)政收入最主要的來(lái)源,子口稅制度的實(shí)施,無(wú)疑使地方厘金稅收減少,省庫(kù)的稅收被壓縮,觸及到地方督撫的利益,因此,地方政府一開(kāi)始就對(duì)子口稅制度存在敵視和抵制心理。為了彌補(bǔ)因?qū)嵤┳涌诙愔贫榷斐傻睦褰鸲愂盏奶潛p,地方當(dāng)局通過(guò)降低厘金稅率,對(duì)持有子口稅單的商人留難延宕,刻意刁難等方式抵制子口稅制度的實(shí)施,與中央爭(zhēng)奪稅源。
在華英商對(duì)子口稅歸屬中央引起地方官吏對(duì)子口稅的抵制行為頗有怨言,一方面強(qiáng)烈指責(zé)地方官吏不遵守條約,妨礙了中英貿(mào)易的健康發(fā)展,另一方面強(qiáng)烈要求子口稅由地方征收。上海的西僑商會(huì)曾向英國(guó)公使提出他們對(duì)中英《通商章程善后條約》關(guān)于在海關(guān)繳納子口稅的反對(duì)意見(jiàn),認(rèn)為:子口稅款不是在通商口岸繳納給外國(guó)人管理的海關(guān),而是在出售進(jìn)口貨和收買(mǎi)出口貨的市場(chǎng)直接付予省當(dāng)局,容許省當(dāng)局享用這部分被他們看成是理應(yīng)作為他們本身收入的稅款。④顯然外商已經(jīng)意識(shí)到海關(guān)征收子口稅使省庫(kù)稅收縮減,洋貨運(yùn)入內(nèi)地,土貨出口必然會(huì)遭致省當(dāng)局的厘金局的苛擾,從而影響對(duì)華貿(mào)易的擴(kuò)大。福州的外商甚至建議,應(yīng)將一切加在進(jìn)出口貨物上的厘金確定為進(jìn)出口稅率的半額,稅款仍交由地方當(dāng)局征收,以此辦法來(lái)代替子口稅制度。
在華英商對(duì)子口稅歸屬中央的怨言也使英國(guó)政府陷入兩難。本來(lái),子口稅歸屬中央財(cái)政對(duì)英商是有利的。《南京條約》曾將洋貨的過(guò)境稅交給地方子口征收,由于“各子口恒設(shè)新章”,“實(shí)于貿(mào)易有損”,⑤隨后,中英兩國(guó)“協(xié)定”,子口稅由海關(guān)征收,利歸中央并載入《天津條約》,最大限度地給予英商繳納厘金和子口稅的選擇權(quán),以確保在華英商獲得最優(yōu)惠、最便利的貿(mào)易條件。但由于子口稅損害了地方政府的厘金收入,使它一開(kāi)始就遭到各省當(dāng)局的抵制,子口稅特權(quán)被打了折扣。鑒于本國(guó)商人的反對(duì)及在華貿(mào)易受到影響,英國(guó)政府不可能坐視不理,這就意味著英國(guó)將違背條約精神干涉中國(guó)內(nèi)政。
二、中英第一次談判及其失敗
1868年中英修約談判開(kāi)始,3月3日,中英第一次正式修約會(huì)議上,英方將子口稅歸屬問(wèn)題提出來(lái)討論。在英國(guó)政府和商人看來(lái),子口稅款“隨同關(guān)稅一并匯繳清政府而不是交給控制內(nèi)地稅的地方官員”,“這種安排是不公平的”,他們認(rèn)為,徹底解決內(nèi)地稅沖突的辦法不是發(fā)放子口稅單而是進(jìn)行財(cái)政改革,“把全部轉(zhuǎn)口稅立即交給地方當(dāng)局”,只有這樣,地方官員才會(huì)“為了本身的利益而竭盡全力地促進(jìn)和鼓勵(lì)對(duì)外貿(mào)易”。⑥
因此,英方在給總理衙門(mén)的節(jié)略中以及隨后的談判中都提出將洋商進(jìn)出口貨的內(nèi)地半稅統(tǒng)一由海關(guān)征收,分解省庫(kù)備用,企圖以此免除進(jìn)出口貨在內(nèi)地的其他一切厘稅。5月,阿禮國(guó)再次向總理衙門(mén)遞交節(jié)略,要求將子口稅分解各省歸庫(kù)。對(duì)此,恭親王親自做了答復(fù),堅(jiān)決予以拒絕。
中英雙方就此問(wèn)題多次談判并發(fā)生了激烈爭(zhēng)執(zhí),1869年 10月23日由恭親王和總理衙門(mén)各大臣代表清朝,阿禮國(guó)代表英國(guó)簽訂了中英《新定條約》和《新修條約善后章程》,其中對(duì)子口稅的歸屬問(wèn)題提出了新的方案。(一)關(guān)于進(jìn)口貨子口稅,雙方議定,凡進(jìn)口的洋布、大呢、洋絨三類(lèi),無(wú)論是棉制、麻制、毛制、或各種原料混制的,都必須在進(jìn)口時(shí)一并在海關(guān)完納進(jìn)口稅和子口稅,稅款完清之后,在運(yùn)入通商口岸省份售賣(mài),均免重征,持貨人不論洋商、華商均可。對(duì)于其他的洋貨,以及在沒(méi)有通商口岸的省份,則從前的內(nèi)地通過(guò)權(quán)仍繼續(xù)有效。(二)關(guān)于出口土貨子口稅,英商(或雇傭華商)從內(nèi)地販運(yùn)土貨前往通商口岸,沿途必須逢關(guān)納稅,遇卡抽厘,這項(xiàng)貨物如果是出口運(yùn)往外國(guó)的,那么凡在運(yùn)到裝船的通商口岸之日起,十二個(gè)月內(nèi)裝運(yùn)出口的貨物,海關(guān)準(zhǔn)將沿途所納稅厘超過(guò)協(xié)定子口稅部分,照數(shù)發(fā)還。⑦這項(xiàng)規(guī)定中的子口稅問(wèn)題解決辦法,從財(cái)政觀點(diǎn)上看是一個(gè)折衷案,顯然是在中央與地方財(cái)政分配上搞平衡。
客觀地說(shuō),《新定條約》和《新修條約善后章程》有關(guān)子口稅的歸屬問(wèn)題的規(guī)定對(duì)中英雙方來(lái)說(shuō)都是有利的。
對(duì)清政府而言,征自運(yùn)往通商口岸所在省份中各處地方的進(jìn)口紡織品的子口稅留歸國(guó)庫(kù),而把征自出口土貨的稅厘留歸省當(dāng)局,既保證了國(guó)庫(kù)的收益,又照顧到地方稅收,可以部分地解決國(guó)庫(kù)和省庫(kù)收入上的矛盾,客觀上看這項(xiàng)規(guī)定更有利于省當(dāng)局的財(cái)政利益。因?yàn)槭‘?dāng)局還可以從內(nèi)運(yùn)到無(wú)通商口岸省份的各處地方的進(jìn)口貨和不論運(yùn)往何處的一切其他種類(lèi)的貨物上獲得厘稅收入之補(bǔ)益。而國(guó)庫(kù)還要承擔(dān)各省對(duì)出口土貨課征的稅厘超過(guò)協(xié)定子口稅部分的退還,應(yīng)該說(shuō)清政府為照顧地方利益在子口稅歸屬問(wèn)題做了適當(dāng)?shù)淖尣剑虼诉@項(xiàng)協(xié)議被清政府認(rèn)可并接受。對(duì)英國(guó)而言,在通商口岸省份的進(jìn)口紡織品及土貨外運(yùn)不但保證了在華英商的子口稅特權(quán),而且由于地方在稅收上有很大的收益將會(huì)改變對(duì)英商的態(tài)度。尤其是英國(guó)紡織品在交納進(jìn)口正稅和子口半稅以后在通商口岸省份免除厘金的規(guī)定,將極大地推動(dòng)英國(guó)在華貿(mào)易的發(fā)展,⑧因此,英國(guó)公使阿禮國(guó)和英國(guó)政府對(duì)此項(xiàng)成就非常滿(mǎn)意,英國(guó)政府準(zhǔn)備接受中國(guó)方面所愿意讓予的利益。
但在華英商與英國(guó)國(guó)內(nèi)商界對(duì)此規(guī)定持反對(duì)態(tài)度,一方面他們對(duì)清政府能否保證這些協(xié)議的切實(shí)執(zhí)行持懷疑態(tài)度,他們認(rèn)為中國(guó)管理制度的缺陷使中國(guó)政府駕馭地方的能力有限,中央與地方很難處理經(jīng)濟(jì)利益的平衡。另一方面是由于“英國(guó)人因商業(yè)上的貪婪和偏執(zhí)”。⑨《新定條約》廢除了《天津條約》有關(guān)在華英商根據(jù)有利無(wú)利的原則來(lái)選擇交納子口稅或厘金的權(quán)利。鑒于在華英商和英國(guó)國(guó)內(nèi)商界對(duì)子口稅財(cái)政歸屬條款的反對(duì),1870年6月25日,英國(guó)新任外交大臣格蘭威爾致函各商界,正式表示“聽(tīng)從商界向他們?nèi)绱思鼻械乇磉_(dá)的愿望”,不批準(zhǔn)條約。⑩《新定條約》的流產(chǎn)就意昧著中英第一次試圖解決子口稅歸屬中央還是地方財(cái)政問(wèn)題以失敗而告終。
三、糾紛的加劇
19世紀(jì)70年代,子口稅歸屬中央還是地方財(cái)政分配的糾紛又行復(fù)活。1875年,英國(guó)公使威妥瑪借英國(guó)領(lǐng)事官職員馬嘉理在云南被殺事件指責(zé)地方政府在“商貨完稅后到處百方抽厘,名曰華商捐厘,無(wú)非洋商暗損”,{11}聲稱(chēng)“對(duì)內(nèi)陸征稅體制進(jìn)行改革非常必要,英國(guó)對(duì)華貿(mào)易因?yàn)楝F(xiàn)行稅制受害甚大。”{12}總理衙門(mén)以“彼此有益方可辦理”為原則,答應(yīng)飭令赫德詳議整頓貨稅事宜,予以核辦。{13}1876年,總稅務(wù)司赫德對(duì)子口稅歸屬問(wèn)題提出了自己的建議性方案。關(guān)于進(jìn)口貨:各有約國(guó)應(yīng)同意棉織品、毛織品、五金和食糖等貨物,在運(yùn)抵通商口岸時(shí),一并繳納進(jìn)口稅和子口稅,而中國(guó)則應(yīng)同意準(zhǔn)在全國(guó)各地豁免這類(lèi)貨物的一切地方的和內(nèi)地的稅捐;中國(guó)應(yīng)同意凡其他一切進(jìn)口貨運(yùn)抵通商口岸時(shí),概行豁免進(jìn)口稅和子口稅,而各有約國(guó)則應(yīng)同意在這類(lèi)貨物業(yè)經(jīng)起岸之后,一體按照地方章程處理。土貨出口:中國(guó)應(yīng)同意豁免茶、絲、糖和棉花的一切形式的地方或內(nèi)地征課,而各有約國(guó)則應(yīng)同意當(dāng)這類(lèi)貨物在通商口岸裝船時(shí),一并繳納出口稅和出口貨子口稅;凡其他一切出口貨于通商口岸裝船時(shí),概行豁免出口稅和子口稅,而各有約國(guó)則應(yīng)同意,這類(lèi)貨物在全國(guó)各地一律按照地方章程處理。上述方案,準(zhǔn)許中外人士一體享用,絕不因國(guó)籍不同而有絲毫差別。{14}這一方案把八大類(lèi)主要進(jìn)出口貨物的子口稅收入留歸國(guó)庫(kù),而把其他進(jìn)出口貨物的內(nèi)地稅厘征收留歸地方省當(dāng)局。不難看出,這仍是一個(gè)協(xié)調(diào)中央與地方財(cái)政分配矛盾上的折衷案。但晚清政府并不賞識(shí)赫德的建議,因?yàn)檫@八大類(lèi)貨物是當(dāng)時(shí)清朝最主要的進(jìn)出口貨物,在整個(gè)進(jìn)出口貨物中占相當(dāng)大的比重,按照赫德的估算對(duì)八大類(lèi)進(jìn)出口貨物征收子口稅,很顯然將增加國(guó)庫(kù)的稅收,但相應(yīng)的地方稅厘收入將大大減少,而對(duì)其他貨物征收厘金能否彌補(bǔ)地方財(cái)政損失持懷疑態(tài)度。英國(guó)公使威妥瑪對(duì)此建議表示贊同,因?yàn)樯鲜鼋ㄗh華洋商人“一體享用”,事實(shí)上擴(kuò)大了子口稅特權(quán),有利于英國(guó)在華貿(mào)易的發(fā)展。但由于清政府的反對(duì)此建議沒(méi)有通過(guò)。
1876年中英簽訂《煙臺(tái)條約》,其第三、四款明確規(guī)定洋貨運(yùn)入內(nèi)地請(qǐng)領(lǐng)半稅單照,“不分華、洋商人均可請(qǐng)領(lǐng),并無(wú)參差”,{15}正式將華商請(qǐng)領(lǐng)洋貨入內(nèi)地子口稅單的權(quán)利載入條約。1896年7月1日,光緒皇帝準(zhǔn)總理衙門(mén)的奏請(qǐng),將三聯(lián)稅單的權(quán)益推及華商。很顯然子口稅特權(quán)的擴(kuò)大對(duì)地方政府的厘金收入無(wú)疑又是一大打擊,地方與中央爭(zhēng)奪稅源進(jìn)一步激烈,同時(shí)也使中英在子口稅財(cái)政歸屬問(wèn)題上的糾紛進(jìn)一步加劇。
1901年對(duì)中英關(guān)系影響最大的英國(guó)商業(yè)團(tuán)體——中國(guó)協(xié)會(huì)在給英國(guó)政府的建議書(shū)中,要求完全取消厘金,并特別提議將海關(guān)代征的子口稅分給各省當(dāng)局。{16}在華英商及英國(guó)政府一再要求將子口稅交給地方,其最終目的就是要清政府完全裁撤厘金,掃除內(nèi)地稅障礙。“裁厘”就意謂著加稅,即便如此,仍不能回避地方的財(cái)政利益,直到1931年1月1日厘金、子口稅制度被廢除,子口稅財(cái)政歸屬問(wèn)題都未能解決。
四、結(jié)束語(yǔ)
子口稅財(cái)政歸屬問(wèn)題的糾紛反映出中英雙方及各自?xún)?nèi)部的利益需求。子口稅財(cái)政歸屬是中英雙方“協(xié)定”以條約形式確定下來(lái)的,且本應(yīng)屬于清政府自身財(cái)政分配問(wèn)題,與英國(guó)毫不相干,但英國(guó)違背條約一再干涉,理虧的一方自然是英國(guó)。在華英商以不平等條約攫取子口稅特權(quán),這種染指中國(guó)內(nèi)地稅,享受超國(guó)民的待遇本身就損害了中國(guó)政府和中國(guó)人民的利益,但他們得寸進(jìn)尺,一再干涉中國(guó)的內(nèi)地稅,企圖促使本國(guó)政府要求清政府將子口稅歸屬地方財(cái)政,擴(kuò)大對(duì)華貿(mào)易,掃除內(nèi)地稅障礙,這是一種嚴(yán)重干涉中國(guó)內(nèi)政的行為,充分體現(xiàn)了英國(guó)對(duì)華經(jīng)濟(jì)侵略的強(qiáng)權(quán)性質(zhì)。
對(duì)清政府而言,給予英商子口稅特權(quán),本身就使內(nèi)地稅主權(quán)開(kāi)始喪失。從法津的角度講,子口稅由海關(guān)征收,稅歸中央是條約所規(guī)定的,清政府也是完全遵照條約辦事,至于在華英商及英國(guó)政府后來(lái)一再向清政府施壓,欲將子口稅分配給地方政府完全是出于擴(kuò)大貿(mào)易的需要,是一廂情愿,違約的一方自然在英國(guó)。而且在子口稅諸多矛盾糾紛中子口稅歸屬問(wèn)題是清政府少有的沒(méi)有完全妥協(xié),只同意部分讓予,限制了在華英商的無(wú)限制的侵略行為,從維護(hù)國(guó)家權(quán)益的角度來(lái)說(shuō),清政府的做法是正確的。從稅收的性質(zhì)上講,子口稅又稱(chēng)抵代稅,抵代貨物沿途所經(jīng)各內(nèi)地關(guān)﹑卡應(yīng)征收的稅厘,實(shí)質(zhì)就是內(nèi)地通過(guò)稅,本屬于地方政府的財(cái)政收入,但清政府為了增加國(guó)庫(kù)稅收,將子口稅收歸中央,雖增加了國(guó)庫(kù)稅收,卻換來(lái)了地方督撫對(duì)子口稅制度的抵制,反映了當(dāng)時(shí)清政府財(cái)政管理體制上的混亂,客觀上講不利于國(guó)內(nèi)外貿(mào)易的發(fā)展。
注釋:
①②⑤⑦{15} 王鐵崖:《中外舊約章匯編》第1冊(cè),三聯(lián)書(shū)店1957年版,第100、117-118、99、308-312、349頁(yè)。
③ 賈楨等:《籌辦夷務(wù)始末(咸豐朝)》第8冊(cè),中華書(shū)局1957年版,第2927頁(yè)。
④⑨{14} [英]萊特著、姚曾廙譯《中國(guó)關(guān)稅沿革史》,三聯(lián)書(shū)店1958年版,第225、260、268-269頁(yè)。
⑥ 李必樟:《上海近代貿(mào)易經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況——1854~1898年英國(guó)駐上海領(lǐng)事貿(mào)易報(bào)告匯編》,上海社會(huì)科學(xué)出版社1993年版,第322-323頁(yè)。
⑧ Sir R.Alcock to M..de Rehfuce, October 20, 1869, British Parliamentary Papers, China 35, Irish University Press, 1971, P79.
⑩ Earl Granvill to the China Merchants in London and the Associations in the Country Who Have Memorialized against the Treaty, July 25, 1870, British Parliamentary Papers, China 35, Irish University Press, 1971, P166.
{11}《與英國(guó)威使晤談節(jié)略》,《李鴻章全集·譯署函稿》卷3,海南出版社1997年版,第2989頁(yè)。
{12} 魏爾特著、陳才等譯《赫德與中國(guó)海關(guān)》(上),廈門(mén)大學(xué)出版社1993年版,第545頁(yè)。
{13} 王彥威、王亮:《總署奏馬嘉理案與英使往來(lái)辯論情形折》《清季外交史料》(一)卷4,書(shū)目文獻(xiàn)出版社1987年版,第72頁(yè)。
{16} 伯爾考維茨著、江載華、陳衍合譯《中國(guó)通與英國(guó)外交部》,商務(wù)印書(shū)館1959年版,第336頁(yè)。
作者簡(jiǎn)介:王志軍,男,1970年生,河南信陽(yáng)人,洛陽(yáng)理工學(xué)院社科系講師,河南洛陽(yáng),471023。
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