兩型社會背景下武漢城市圈基本公共服務(wù)均等化研究

摘要在當(dāng)前武漢建設(shè)“兩型社會”的大背景下，通過對武漢城市圈現(xiàn)狀的研究，得出武漢城市圈首位度過高、兩型社會和主體功能區(qū)建設(shè)等都是武漢城市圈推行基本公共服務(wù)均等化的影響因素，將這些影響因素考慮到基本公共服務(wù)體系之中，并提出相關(guān)的對策與建議，不僅有利于建立起較完善的基本公共服務(wù)體系，加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程，也可以進(jìn)一步推動武漢城市圈的快速建設(shè)，保證各城市的共同發(fā)展。

關(guān)鍵詞武漢城市圈 基本公共服務(wù) 均等化

中圖分類號:C913文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

1 基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

基本公共服務(wù)均等化是武漢城市圈建設(shè)過程中的一個重要環(huán)節(jié)，通過了解基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵與相關(guān)理論，并依據(jù)武漢城市圈的特點建立一套基本公共服務(wù)體系，可以對武漢城市圈內(nèi)部的人民提供有效的基本保障，并且進(jìn)一步加快武漢城市圈的建設(shè)進(jìn)程。

所謂的“公共服務(wù)”是指政府利用公共資源或公共權(quán)力，為推動居民基本消費均等化與分擔(dān)居民消費風(fēng)險而進(jìn)行的一系列公共行為。

基本公共服務(wù)均等化作為公共服務(wù)領(lǐng)域中的一塊最基本的供給服務(wù)，就是指政府或公共財政資助相關(guān)服務(wù)不應(yīng)因人群的不同或地區(qū)的不同存在懸殊的差異，而是政府應(yīng)該盡可能地滿足全國人民在公共服務(wù)領(lǐng)域的基本需求，這些需求包括政府所提供的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、公共安全、義務(wù)教育、社會保障、公共文化、就業(yè)促進(jìn)等領(lǐng)域的服務(wù)項目。實行基本公共服務(wù)均等化，是緩解社會矛盾的現(xiàn)實需求，是體現(xiàn)以人為本和彌補(bǔ)市場公共產(chǎn)品供給失靈的重要安排，是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。本文所指的納入均等化目標(biāo)的基本公共服務(wù)僅指含有公民基本權(quán)利性質(zhì)的公共服務(wù)，任何人的這一基本權(quán)利不能因客觀因素的差別而被剝奪，例如公共醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)，社會安全服務(wù)計劃生育服務(wù)，義務(wù)教育服務(wù)，交通及其它公共基礎(chǔ)設(shè)施等。因此，基本公共服務(wù)均等化的含義包括三層意思:一是全體公民享有基本公共服務(wù)的原則和機(jī)會應(yīng)平等;二是全體公民享有基本公共服務(wù)的最終結(jié)果應(yīng)大致相等;三是社會在提供均等的基本公共服務(wù)過程中，必須尊重某些社會成員的自由選擇權(quán)。

在基本公共服務(wù)均等化的原則方面，大致應(yīng)遵循美國學(xué)者羅爾斯的第一正義原則和第二正義原則，根據(jù)這兩條原則則可以推斷出基本公共服務(wù)的三大原則，即主體廣泛原則、受益均等原則和優(yōu)惠合理原則。

2 武漢城市圈基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀與問題分析

武漢城市圈是指以武漢為圓心，周邊100公里范圍內(nèi)的黃岡、咸寧、鄂州、孝感、黃石、天門、仙桃、潛江8個周邊城市構(gòu)成的城市群，簡稱“8+1”城市圈。

2.1 武漢城市圈基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀

為了加強(qiáng)武漢城市圈內(nèi)部各城市間的服務(wù)一體化，根據(jù)對城市圈內(nèi)不同城市的經(jīng)濟(jì)隸屬度、中心職能度和它們之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系量的分析將武漢城市圈劃分為四個層級:極核心圈(武漢市)、核心圈(黃岡、黃石、孝感)、中間圈(鄂州、咸寧)、外圍圈(天門、仙桃、潛江)。

武漢城市圈在建設(shè)過程中，涉及的更多是關(guān)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一體化，并沒有更多的關(guān)于基本公共服務(wù)的統(tǒng)一協(xié)作。根據(jù)《武漢城市圈總體規(guī)劃》的發(fā)展遠(yuǎn)景，武漢城市圈建設(shè)成為中部崛起的重要戰(zhàn)略支點，應(yīng)突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃體制束縛，加快經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，逐步實現(xiàn)規(guī)劃同籌，交通同網(wǎng)等“八同”的目標(biāo)和五個一體化的發(fā)展重點。另外，武漢城市圈的部分特點也顯現(xiàn)出了當(dāng)前的現(xiàn)狀與問題:第一，武漢城市圈總體架構(gòu)特征是以武漢為中心與重心，體系中間出現(xiàn)嚴(yán)重斷層。第二，武漢城市圈的建設(shè)是在武漢“兩型社會”與建設(shè)主體功能區(qū)的背景下實施的。第三，各城市之間聯(lián)系受傳統(tǒng)行政體制壁壘的嚴(yán)重制約。

2.2 武漢城市圈推動基本公共服務(wù)均等化過程中的問題分析

通過對武漢城市圈建設(shè)的特點和公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀的分析，可以知道武漢城市圈推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化面臨了傳統(tǒng)與現(xiàn)存的諸多困難，這些困難也成為了武漢城市圈穩(wěn)步發(fā)展的一大痼疾。

(1)武漢城市圈的總體結(jié)構(gòu)特征阻礙了基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。武漢城市圈的特點顯示出在“8+1城市圈”中，武漢的核心地位過于明顯，其經(jīng)濟(jì)地位和政治地位都是其他圈層城市難以媲及的，目前，各城市間的公共服務(wù)差異已經(jīng)存在，如果其他城市的政治經(jīng)濟(jì)地位不能提高的話，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，城市之間的基本公共服務(wù)均等化也只能是難以實現(xiàn)。

(2)武漢城市圈內(nèi)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不完善，導(dǎo)致各區(qū)域間思想和行動不統(tǒng)一。武漢城市圈各個城市之間人口、經(jīng)濟(jì)、財力和支出標(biāo)準(zhǔn)都有極大的差距，使得設(shè)置一般均等化轉(zhuǎn)移支付項目和指標(biāo)成為一個難題，這些難題不利于各區(qū)(下轉(zhuǎn)第134頁)(上接第111頁)域間的共同協(xié)作，而是導(dǎo)致區(qū)域分化，各自追逐應(yīng)得的利益。

(3)武漢城市圈各級市政府之間的協(xié)調(diào)程度過低。現(xiàn)階段各政府之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的最高一級的區(qū)域機(jī)構(gòu)是湖北省推進(jìn)武漢城市圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，然而由于該機(jī)構(gòu)職能定位不準(zhǔn)確且缺乏相關(guān)的權(quán)限，使得武漢城市圈政府協(xié)調(diào)仍處于初級水平，在促進(jìn)武漢城市圈政府的協(xié)調(diào)方面作用發(fā)揮有限。因此，設(shè)置一個更強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)部門成為必要，如建設(shè)城市圈建設(shè)管理委員會。

3 實現(xiàn)武漢城市圈基本公共服務(wù)均等化的對策與建議

鑒于當(dāng)前武漢城市圈推動基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是先實現(xiàn)區(qū)域間的基本公共服務(wù)均等化，其次是城鄉(xiāng)間的均等，最后是人與人之間的基本公共服務(wù)均等。

(1)武漢城市圈各級政府需要理順政府間的關(guān)系，明確政府間基本公共服務(wù)供給責(zé)任，轉(zhuǎn)變政府職能，提高地方政府公共服務(wù)供給能力。基本公共服務(wù)的短缺和失衡與政府的“越位”、“缺位”、“錯位”有關(guān)。城市圈各地方政府的職能定位應(yīng)該是公共服務(wù)型政府。一是進(jìn)一步明確政府職能，強(qiáng)化其社會管理和公共服務(wù)職能。二是明確武漢城市圈各級政府的基本公共服務(wù)供給責(zé)任。湖北省政府作為武漢城市圈的區(qū)域管理部門，需要規(guī)劃整個城市圈的基本公共服務(wù)供給方案。三是建立健全基本公共服務(wù)均等化考核體系，強(qiáng)化對地方政府的公共服務(wù)行政問責(zé)。

(2)推進(jìn)均等化的公共財政收支體系的建立，其中建立以城市圈為整體的轉(zhuǎn)移支付制度是關(guān)鍵。①公共財政制度的建立與完善是基本公共服務(wù)均等化的制度基礎(chǔ)，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把更多財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域。在轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)安排上，可以根據(jù)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、人口等因素，設(shè)置一般均等化轉(zhuǎn)移支付項目和指標(biāo);根據(jù)城市間的財政不平衡程度設(shè)置橫向均等化轉(zhuǎn)移支付項目和指標(biāo);根據(jù)城市圈的總體規(guī)劃設(shè)置專項轉(zhuǎn)移支付項目和指標(biāo)。

(3)基于“兩型社會”的發(fā)展理念，結(jié)合武漢城市圈的主體功能區(qū)布局，推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。基于“兩型社會”的發(fā)展理念，政府在提供公共服務(wù)時要更加注重生態(tài)環(huán)境問題，同時又要節(jié)約資源，將有限的資源合理分配到民生問題中。例如，建設(shè)更多的經(jīng)濟(jì)適用房，以解決民眾的住房問題。另外，保護(hù)根據(jù)“十七大”關(guān)于推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的要求，只有推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，才能保障不同功能區(qū)建設(shè)的順利進(jìn)行。反之，主體功能區(qū)的發(fā)展又促進(jìn)了公共服務(wù)水平的提高，為政府的公共服務(wù)提供能力做出了重要貢獻(xiàn)。

(4)分層次、分主次、分階段推動武漢城市圈基本公共服務(wù)均等化是均等化目標(biāo)實現(xiàn)的重要步驟。第一，武漢城市圈中各城市根據(jù)城市空間分布和等級規(guī)模分層次推動基本公共服務(wù)均等化。第二，根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，提供基本公共服務(wù)需要根據(jù)公民的需求分主次進(jìn)行。第三，分階段推動基本公共服務(wù)均等化。第一個階段應(yīng)該是城市圈內(nèi)區(qū)域的基本公共服務(wù)均等化，然后是城鄉(xiāng)間的基本公共服務(wù)均等化，最后是人與人、階層與階層之間的均等。以上三個步驟是實施武漢城市圈基本公共服務(wù)均等化的重要保障，通過有序的推進(jìn)，才會到預(yù)期的服務(wù)均等，最終也促進(jìn)武漢城市圈的建設(shè)。

注釋

①蔡春紅. 完善財政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議———兼論推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)系[J].中國行政管理，2008(4):78.

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