基本公共服務均等化與地方財政投入

摘要基本公共服務均等化是使全體公民在基本公共服務領域盡可能地享有同等權利，從科學發展觀和構建和諧社會的視角來看具有深遠意義，本文就目前我國公共服務地方財政投入在區域間、城鄉間及公共服務領域內存在的非均等問題，提出了促進實現公共服務均等化的政策建議。

關鍵詞基本公共服務 公共服務均等化 地方財政

中圖分類號:G63文獻標識碼:A

1 基本公共服務均等化

1.1 基本公共服務均等化的涵義

基本公共服務是覆蓋全體公民、滿足公民對公共資源最低需求的公共服務，涉及義務教育、醫療、住房、就業、社會保障、基礎設施等方面，具有基本權益性、政府負責性、公平性、公益性和普惠性的特點。

基本公共服務均等化是指在基本的公共服務領域應該盡可能地使每個社會成員享有同等的權利，①即政府要為社會公眾提供基本的、在不同領域不同階段、結果大致均等的公共產品和服務。具體包含兩個方面:一是公眾享受公共服務的機會均等;二是在量和質上都能獲得大體相等的基本公共服務的最低保證。國家應依據基本公共服務提供的原則，確定具體的基本公共服務項目，制定出標準，并通過各級政府分擔經費以保障政府有能力提供這類服務。

從科學發展觀和構建和諧社會的角度來看，公共服務均等化能夠促進社會公平、緩解社會矛盾，在當前我國分配領域中貧富差距加大愈加突出的情況下，政府對在教育、醫療衛生等方面沒有保障的群體給予關注，使廣大人民群眾都能享有經濟發展的成果。從我國目前情況來看，農村人口和低收入群體占總人口的比重較大，推進基本公共服務均等化，能夠有效改善其生活狀況，從而提高社會整體福利水平，最終有利于國家長期穩定發展。

1.2 基本公共服務均等化與地方財政

圖1公共服務與地方財政的關系

從圖1可看出，公共服務均等化與地方財政的關系十分密切。從政府部門職責的層面分析，財政在基本公共服務均等化中承擔主導責任，和諧社會的構建強調關注社會發展、關注民生、關注公共福利建設，這意味著提供公共產品和服務已成為公共財政的首要職能。中國1994年的分稅制改革，使地方財政成為較為獨立的財政主體，相對于中央財政而言，地方財政是地方性公共產品和服務的主要供給者，因為地方財政利益具有與地方公共利益較強一致性，地方財政也更了解地方居民的需求，能夠有針對性地提供便捷、低廉、有效、優質的公共產品和服務。

我國正處于高速發展時期，城市化進程加快、新農村建設熱火朝天、人民物質文化生活水平不斷提高，致使地方居民對地方公共產品和服務的需求規模和需求層次都在逐漸擴大和提升，從而強化了地方財政對公共物品和服務的供給職能，地方財政對公共服務的投入存在著資金壓力和政策缺失，我國公共服務的非均等化普遍存在。

2 公共服務地方財政投入非均等化的現狀

當前，我國基本公共服務地方財政投入存在著極大不平衡，主要表現在地方財政對基本公共服務投入的地域間非均等、城鄉間非均等和各類基本服務間的非均等。

2.1 財政投入在地域間的非均等

通過王敬堯、宋哲對東中西十省市在公共服務領域財政投入的調查研究可以看到，不同地域的政府在公共服務財政投入上存在明顯的差距，這種差距從東部到中部再到西部呈遞減趨勢，且東部與中西部之間的差距遠遠大于中西部之間的差距。財政收入上的差距直接影響了東中西部在公共服務財政投入上的差距，進而造成東中西部的公民所享受的由政府提供的公共服務存在著水平差異。②

從本質上看，公共服務均等化是一種執政理念和政策取向，我們要做的是盡量縮小差距或把差距控制在一定的程度內，并不意味著非要達到某些數量指標的完全一致，均等化不是平均化，而是差異前提下的均等化，要保障弱勢群體的最低生活水平。均等化的要求是政府和社會應該提供均等化的公共服務，但現實中由于受到多方面因素的制約，地域差異性的存在是客觀的，也是允許的，但是東部帶動中西部的發展政策本意是實現區域協調均衡發展，最終卻使區域間的公共服務均等化的差異越來越大，這是值得深思的問題。

2.2財政投入在城鄉間的非均等

從城鄉差別來看，城鎮人口的公共服務水平要遠遠高于農村人口，以社會統籌性醫療保險的覆蓋率來看，2006年享有社會統籌性基本醫療保險的比例，城鎮為73.1%，農村僅為6.5%，而享有社會統籌性大病醫療保險者的比例，城鎮為47.0%，農村僅為3.3%，差距非常明顯。③

眾多的基本公共服務在欠發達的農村地區和較發達的城市地區之間存在明顯失衡。造成城鄉基本公共服務不均等的原因是多方面的，除了二元經濟形態中歷史起點的區別之外，多年城鄉分割的政府治理結構和財政分割制度也是重要的導因。④

2.3財政投入在公共服務領域內的非均等

各類基本服務間也存在著發展不平衡，相對于備受關注的教育、醫療衛生問題，文化和社會保障等基本公共服務供給不足問題更為嚴峻。

由陳昌盛、蔡躍洲編著的《中國公共服務發展報告2006》中顯示，在教育、文化、醫療衛生與社會保障等公共服務項目中，教育、衛生相對于文化和社會保障的投入更充足，而與其他項目相比，對文化的投入明顯偏低，這在一定程度上體現出地方政府并未能深刻認識到文化建設是一個周期長、見效慢、但子孫后代終身受益的事業，而對教育、衛生等項目上的投入能夠在較短時間內提高公民素質以及穩定社會，因而政府職能的轉變與職能定位應更側重于執政理念的轉變。

3 促進實現基本公共服務均等化的建議

3.1 明確在公共服務均等化中地方政府的職能定位和責任

公共服務供給是否均等的根本原因在于地方政府財政收入狀況，而地方政府的職能定位及其表現出的財政投入流向則成為公共服務供給是否均等的直接原因。經濟職能是地方政府的根本職能，但是當地方政府通過發展經濟增加財政收入后，就需要改變財政投入的規模和流向，實現社會公共服務的均等化，即將政府職能轉變到公共服務上來，這是地方政府職能定位上與時俱進的體現。深層次思考地方政府職能的重新定位與構建，能夠有效抑制并解決已經出現的社會公共服務非均等化狀況。

此外，應依法規范中央與地方的職能和權限，科學界定各級政府的基本公共服務支出責任。凡屬于社會公共領域的事務，財政就必須到位;對于國防、外交、國家安全等全國性公共產品和服務，應由中央財政承擔;具有調節地區間、城鄉間重大收入分配性質的支出責任，應由中央財政承擔或由中央財政與地方財政共同承擔;地區性行政管理、基礎設施等地方性公共產品和服務的支出責任由地方財政承擔;對民族地區、貧困地區，中央財政可以通過轉移支付給予適當幫助。

3.2完善財政轉移支付體系

財政的轉移支付制度被譽為社會制度的“安全閥”，一個有效的轉移支付機制能夠為提高落后地區和農村地區的公共服務水平起到關鍵作用。同時，實現公共服務型財政必須以規范的財政轉移支付制度為支撐。

但是，“存量不動，增量調整”以及稅收返還不封頂、多繳多返、少繳少返的轉移支付形式對中央和經濟發達地區財政來說是“雙贏”，但對經濟欠發達地區卻十分不利。因為這種形式是以基數法為特點的稅收返還，在增強中央財政的宏觀調控能力的同時，對經濟發展勢頭好、財政收入增長快的地起到了激勵作用，而對經濟欠發達地區來說，其總財力也許只能保障基礎性生產支出和地方政府機關正常運轉，已經無法有效保障公共服務領域的投入，最終形成財政收入低下、經濟發展落后之間的惡性循環，只會導致富者越富、窮者越窮的“馬太效應”，這和財政轉移支付的目標是相違背的，也不會很好地解決地區間經濟發展不平衡的問題。⑤

這就要求我們應進行相應的制度改革。第一，科學確定財政轉移支付的目標是規范財政轉移支付制度的根本依據，規范、清理和壓縮專項補助，使項目的設置更科學合理;第二，逐步提高一般性轉移支付比重，使其成為轉移支付的主要形式，有效均衡地方財力，逐步減少專項轉移支付;第三，逐步取消以“基數法”為基礎的稅收返還制度，建立以“因素法”為基礎的轉移支付制度;第四，加大對西部地區的轉移支付力度，逐步縮小與發達地區在教育、衛生、公共設施等方面的巨大差距，為平等參與市場競爭創造條件。縮小地區財政能力差異，保障各地區最低標準的基本公共服務提供，才能保障基本公共服務均等化的最終實現。

3.3推動公共服務參與主體多元化

促進基本公共服務均等化需要建立在政府同各類非政府組織、民間社團、營利組織及社會公眾的合作基礎上，以政府為主導，構建多元化的公共服務體系。一些公共服務領域，政府可以放手交給市場去運作，如非義務教育領域、文化領域及環保領域等。在強調政府主導作用的同時，應該提倡基本公共服務的多元參與，組織動員各種社會資源，增加公共產品，提高公共服務質量，從而更加有效地推動公共服務領域的健康發展。

此外，應充分發揮財政“四兩撥千斤”的作用，引進競爭機制，適度運用市場化的手段整合社會各界的力量加大對公共服務的投入力度。調動各種社會力量包括國內外公共服務專業組織進入公共服務領域，達到提高基本公共服務供給效率的目的。

3.4實施財政省管縣

實施財政省管縣，使本級政府只負責整個城市及周邊地區的管理，而不再去管理更多的縣市。財政“省管縣”可分為兩步，第一步，省級政府直接將縣級部分經濟與社會發展權力下放至縣;第二步，能下放到縣的經濟與社會發展權力全部下放到縣以及縣市黨政主要負責人均為省管。⑥

財政省管縣的首要目標就是實現均等化，這種均等化即是實現省際內的均等化。此外，還可以探索與試點中央直管國家級貧困縣的財政轉移支付形式，中央對國家級貧困縣的轉移支付不再需要經過省、地兩級，而是直達縣級財政，從而加大中央政府的扶貧力度。實行財政省管縣，是實現公共服務均等化的體制創新，將會在一定程度上促進地域間的均等化。

注釋

①傅道忠.實現基本公共服務均等化的財政思考[J].現代經濟探討，2007(5):12-14.

②王敬堯，宋哲.地方政府財政投入與基本公共服務均等化[J].華中師范大學學報，2008(1):27-34.

③浙江省財政學會.基本公共服務均等化研究[M].中國財政經濟出版社，2008.

④陳志勇，張明喜.我國地方財政不平衡的經驗分析[J].中南財經政法大學學報，2007(4):102-106.

⑤韋麗云.地方財政應在和諧社會的構建中迎挑戰、強能力[J].中共桂林市委黨校學，2006(12):33-37.

⑥陳熙琳.“省管縣”改革:行政體制改革新探索[J].中國西部，2009(9):86-87.