淺析預算外資金的法律規制

摘要預算外資金在我國建國后產生，在特定時期對于彌補預算資金缺口和促進地方經濟發展起到了積極作用。但是由于預算外資金的管理制度不規范、法制不健全，其一直脫離法律規范之外，致使這筆財政資金不明不白。本文以地方政府預算外資金為研究對象，分析存在的問題，探索預算外資金的法治化道路。

關鍵詞預算外資金 法律規制

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A

預算外資金是中國經濟當中的一個特有現象。從1953年一五計劃開始，為了調動地方、單位的積極性，我國財政資金分為預算內外兩部分，把原來預算內部分資金放到預算外管理。2009年，我國僅土地出讓金這一項預算外收入就達到1.6萬億元。而預算外資金由于管理制度不規范、法制不健全，缺乏有效的制約和管理機制，在資金運用過程中，容易導致地方政府違規行為的產生。如何以法律規范預算外資金的征收、管理和使用，是現實工作的迫切需要。

1 我國預算外資金的概念及管理中存在的問顧

1.1 預算外資金的概念

根據國務院1996年發布的《關于加強預算外資金管理的決定》的規定，預算外資金是指“國家機關事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種預算外資金性資金”。預算外資金是指沒有納入國家預算管理，不受國家權力機關的監督，屬于政府可以自由支配范疇的各種財政資金。其不納入國家金庫，實行在商業銀行預算外資金專戶管理的一種特殊資金管理方式。

1.2 預算外資金的特點

(1)從性質上來界定，預算外資金是國家機關事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，進行行政管理活動或從事公益事業所得到的收入，或是公共機關提供的特殊服務而收取的報酬。其以國家為主體，以國家權力為依據，具有國家主體性、強制性特征。預算外資金所有權理應歸國家財政部門，屬于財政資金;

(2)預算外資金的來源的廣泛性與任意性。預算外資金相對于預算內資金的最大特點就是來源廣泛性與任意性。預算外資金來源十分廣泛，《關于加強預算外資金管理的決定》第3條規定:“根據法規和具有法律效力的規章、通知、規定所提取的各種行政事業性收費、基金等;按照國務院以及預算外資金部審批的項目和標準向企事業單位和個人征收、籌集或以政府信譽建立的具有特定用途的各種基金;主管部門依據國家有關規定，從所屬單位集中上繳的資金;其他沒有納入預算管理的預算外資金性資金”。與稅收的法定性、固定性相比，預算外資金采取行政性收費等方式由行政單位自行收取，其項目繁雜，并且收取的費率不規范。

(3)預算外資金的管理具有一定自主性。預算內資金納入預算管理，受到國家權力機關監督。而預算外資金沒有納入國家金庫，各單位在國家規定的范圍內對預算外資金享有一定的支配和使用權。

1.3 地方政府預算外資金現實存在的問顧

(1)預算外資金脫離國家法律的規范，調整預算外資金的規范多是“紅頭文件”。我國預算外資金長期以來一直脫離國家權力機關的監督，主要靠各種規范性文件規范。1996年國務院制定了《國務院關于加強預算外資金管理的決定》，2004年財政部制定了《關于加強政府預算外資金的通知》，但《決定》和《通知》不是行政法規，其法律效力可想而知。政府預算外資金缺乏一部專門的立法層次較高的法律法規進行規范。

(2)征收主體多元化，征收管理不規范。征收環節中問題主要體現為:一是征收主體多元化。2009年，全國僅行政事業性收費項目就達到300多項，征收主體包括了財政、交通、物價、人事等50多個行業和部門;二是超范圍、超標準收費依然存在。近年來盡管對于收費項目和標準一再清理，但一些地方政府和部門仍擅自規定收費項目和收費標準。

(3)預算管理乏力，資金分配不到位。預算外資金的存在，削減了預算內資金數量，使很大一部分財政資金游離于財政監督體制之外。二是政府預算外收入實行專戶管理，并不納入國家金庫，導致監管乏力，使用隨意性增大，易滋生亂收亂支等各種腐敗現象。

(4)監管機制缺失，法制建設滯后。由于預算外資金的管理制度不規范、法制不健全，其一直游離于現有的財政監管制度的控制之外，給財政審計和監督帶來了很大的困難。

2 預算外資金法律規制的理論基礎

2.1 權力制約理論

洛克被公認為三權分立原則的鼻祖，他提出國家權力有三項:立法權、執行權和對外權。孟德斯鳩提出了完全意義上的立法權、行政權和司法權三權分立的原則。他在《論法的精神》首次提出了“以權力制約權力”。政府的財政收支活動必須受到法律及立法機構的嚴格制約。通過法治化的路徑，可以規范行政權力的運作，監督行政權力的行使，防止行政權力在預算外資金方面的亂作為和不作為。

2.2 財政民主主義原則

財政民主主義是憲法人民主權原則在財政法治領域的體現。 財政民主主義表現為即基于財政事項事關公民基本權，財政收入的立法、取得、支出事項必須得到人民的同意。財政權力只有在憲政機制約束下，并且以法治為保障，財政權才能真正體現人民的意愿。財政民主主義原則要求代議機關對公共財政進行決定、管理和監督。

2.3 公共財政理論

公共財政學以市場經濟基礎上的公共需要和市場失靈作為研究的邏輯起點，并由此詳細闡述了公共財政的科學性、必要性和先進性。公共財政理論的財政的公共性本質要求 政府的財政支出體現公共需求和公共意志，保證政府的財政活動要公開、透明，賦予公眾在財政活動的過程中的利益表達機制。

3 完善預算外資金管理法律制度的建議

3.1 完善立法，保證預算外資金有法可依，有章可循

(1)所有收費項目均嚴格依法立項。政府預算外資金收入的立項審批權集中在立法機關。涉及全國范圍的項目應由全國人大審議、批準;地方性的項目應由地方人大審議、批準。各單位必須按規定的審批權限設立收費項目，一切均采取先立法后實施的辦法，使預算外資金收入建立在法規規范的基礎上。

(2)預算外資金收入的程序法定性。預算外資金立法、征收和救濟程序遵循嚴格的法定程序。非依法定權力與法定程序，任何機關和個人不得擅自修改預算外資金收費項目、收費范圍和收費標準等要素。

(3)預算外資金籌支法定性。預算外資金的管理，要改變過去自收自支、坐收坐支的管理辦法，參照預算內資金管理，建立預算外資金的預決算制度。并加強預算外資金支出監管。規范預算外資金支出去向管理，預算外資金只能用于財政性支出，嚴禁用于其它支出。

(4)建立外資金管理部門專管制度，在各級財政部門內部成立“政府非稅收入管理局”專管機構，配備專職人員，明確工作職能，負責做好預算外資金征收管理工作。

3.2 建立多層次、多渠道、全方位的預算外資金監督體系

(1)權力機關的預算監督。自覺接受人大監督，將政府預算外資金納入財政預算和決算報告中，把預算外資金納入財政管理，全面接受地方各級人大審議和監督。人大審議政府預算外資金的征管和使用情況，對于嚴重違規的單位和領導進行彈劫、罷免。

(2)審計部門的專業監督。自覺接受審計、監察部門監督和審計。建立以財政為主體，以審計、監察等部門相互配合的監督機制，做到“定期檢查，聯合開展，信息共享”。

(3)社會民主監督。“陽光是最好的反腐劑。”建立預算外資金公示制，對預算外資金的來源、數額、使用情況等，通過當地報紙、電視等多種形式公開。建立多形式的監督網絡，暢通反饋渠道，接受民眾質疑、質詢并及時調查核實，限期答復。

3.3 嚴格落實預算外資金個人責任追究制

我國政府預算外資金由于缺乏外部有效監督檢查管理，長期以來各種違規行為未能得到有效遏止。人大、審計等監管部門應加強對我國政府預算外資金的監督檢查力度，發現重大違規事項通過紀檢、監察部門對責任單位和個人進行嚴肅處理，對發現的經濟犯罪案件要依據《刑法》移交司法機關追究刑事責任。使政府預算外資金始終處在剛性約束下，切實保障我國政府預算外資金的征管水平和質量。

參考文獻

[1]張春暉.地方政府非稅收入規范化管理研究[J].山東大學碩士論文，2008.

[2]王錦超.我國政府非稅收入征管問題及研究[J].重慶大學碩士論文，2008.

[3]常曉波.預算外資金的憲政透視[J].華中師范大學碩士論文，2009.