韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)中公共財(cái)政支出的經(jīng)驗(yàn)與啟示

摘要:韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)是20世紀(jì)70年代由韓國(guó)政府發(fā)起和推進(jìn)的，旨在解決農(nóng)村發(fā)展問題。經(jīng)過四十年發(fā)展，韓國(guó)農(nóng)村取得了顯著的成就，給韓國(guó)社會(huì)留下了不可磨滅的影響。韓國(guó)政府在運(yùn)動(dòng)中充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，并以提供農(nóng)村公共物品，給予財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和災(zāi)后救助，建立農(nóng)村社會(huì)福利制度等多種形式給予財(cái)政支持，這為海南文明生態(tài)村建設(shè)的公共財(cái)政支出提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

關(guān)鍵詞:新村運(yùn)動(dòng);公共財(cái)政支出;文明生態(tài)村;新農(nóng)村建設(shè)

中圖分類號(hào):F320.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)15-0049-02

前言

20世紀(jì)60年代，韓國(guó)工業(yè)發(fā)展迅猛但農(nóng)業(yè)十分落后，城鄉(xiāng)居民收入差距拉大。為扭轉(zhuǎn)這一局面，韓國(guó)政府于1970年發(fā)起“新村運(yùn)動(dòng)”，以政府支援、農(nóng)民自主和項(xiàng)目開發(fā)為基本動(dòng)力和紐帶，帶動(dòng)農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行家鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)。經(jīng)過近四十年的持續(xù)發(fā)展，韓國(guó)已基本消滅城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入同步提高。韓國(guó)人均GNP由1970年的257美元提高到2004年人均GDP 1.4萬美元。韓國(guó) “新村運(yùn)動(dòng)”與海南 “文明生態(tài)村”建設(shè)有著諸多相似之處，都是以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、改善農(nóng)村落后面貌，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為根本目標(biāo)。因此，學(xué)習(xí)和借鑒韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)中公共財(cái)政支出的經(jīng)驗(yàn)對(duì)海南新農(nóng)村建設(shè)具有重要的借鑒意義。

一、新村運(yùn)動(dòng)中公共財(cái)政支出的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

新村運(yùn)動(dòng)期間，韓國(guó)政府提供了大量的財(cái)政支持。1971—1978年中央與地方財(cái)政投資合計(jì)增加82倍，到20世紀(jì)90年代后期政府投入42萬億韓元，21世紀(jì)韓政府又將投入119萬億韓元。新村運(yùn)動(dòng)中政府公共財(cái)政支出的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)主要包括:

1.政府主導(dǎo)。韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)是一場(chǎng)政府主導(dǎo)的全國(guó)性運(yùn)動(dòng)。韓國(guó)政府既是新村運(yùn)動(dòng)的發(fā)起者，也是運(yùn)動(dòng)的組織者和最有力的支持者，在整個(gè)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展過程中發(fā)揮著重要的作用。新村運(yùn)動(dòng)最初由韓政府于1970年發(fā)起，隨后便建立起一整套從中央到地方的、從政府到民間的組織領(lǐng)導(dǎo)體系。政府還以提供物資和資金、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方式給予大力支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1971—1982年投入到新村運(yùn)動(dòng)的52 583億韓元中，政府投資占了51%，計(jì)27 987億韓元。

但是政府在運(yùn)動(dòng)中干預(yù)過多，也產(chǎn)生一些負(fù)面影響:其一，由于政府在初期對(duì)新村運(yùn)動(dòng)強(qiáng)有力的支持，造成村民對(duì)政府過于依賴，一定程度上不利于發(fā)揮村民的積極性和主動(dòng)性。其二，由政府決定的新村運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目往往從決策到實(shí)施缺乏科學(xué)周密的論證、聽證和反饋程序，難免助長(zhǎng)長(zhǎng)官意志，從而急功近利、決策失誤，造成國(guó)家人財(cái)物的浪費(fèi)。

2.重視農(nóng)村公共物品的提供。為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，在運(yùn)動(dòng)初期，韓國(guó)政府依照“經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，基礎(chǔ)建設(shè)須先行”的常理，先后投入大量水泥、鋼筋等物資支援，用于農(nóng)村公共物品的提供。到1975年，韓國(guó)農(nóng)村修路14 995公里，架橋84270多座，新建自來水管4 440公里，新建會(huì)館36 000座。1971—1982年，韓國(guó)中央政府和地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資共計(jì)16 961億韓元，使農(nóng)村交通、水利設(shè)施、住宅條件和生活環(huán)境等方面有了很大改善。

3.補(bǔ)貼政策。為鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與，韓國(guó)政府對(duì)農(nóng)用機(jī)械的供給和普及、農(nóng)用物資購(gòu)買、農(nóng)產(chǎn)品出口企業(yè)的出口損失等提供財(cái)政補(bǔ)貼。自20世紀(jì)70年代中期以來，韓國(guó)政府以財(cái)政補(bǔ)貼的形式保護(hù)“統(tǒng)一系”水稻新品種的價(jià)格，較好地保護(hù)了農(nóng)民利益，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，極大地提高了糧食產(chǎn)量。農(nóng)業(yè)機(jī)械化一五計(jì)劃期間(1972—1976年)，政府共計(jì)提供各項(xiàng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化補(bǔ)貼19億韓元，農(nóng)業(yè)機(jī)械化二五計(jì)劃期間，政府補(bǔ)貼達(dá)61億韓元。政府還對(duì)設(shè)立農(nóng)業(yè)機(jī)械維修服務(wù)中心和進(jìn)行農(nóng)業(yè)機(jī)械使用技術(shù)訓(xùn)練給予補(bǔ)貼。1972—1982年，僅政府對(duì)搭建塑料大棚的補(bǔ)貼就達(dá)9.755億韓元。

4.稅收優(yōu)惠。為推動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化，政府鼓勵(lì)設(shè)立新村工廠，稅收優(yōu)惠包括取得稅全免、免第一年全部財(cái)產(chǎn)稅、隨后三年財(cái)產(chǎn)稅減半征收，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口企業(yè)則實(shí)行減半征收所得稅和法人稅，免物品稅、酒稅和油品稅等。農(nóng)民受災(zāi)后，給予部分重災(zāi)農(nóng)戶以農(nóng)地稅減免。政府于1983年起開始實(shí)施農(nóng)村工業(yè)園區(qū)計(jì)劃，對(duì)進(jìn)入園區(qū)的企業(yè)提供一系列稅收優(yōu)惠并適當(dāng)放寬貸款限制。在1994年6月制定的有關(guān)促進(jìn)農(nóng)漁村發(fā)展的14項(xiàng)40條政策措施中，提出要免除畜牧業(yè)的生產(chǎn)增值稅，以減輕農(nóng)漁民負(fù)擔(dān)。

5.農(nóng)村福利制度。運(yùn)動(dòng)初期，農(nóng)村住宅改良重點(diǎn)是住宅的局部改造，進(jìn)而分階段進(jìn)行全部改造，1980年后則鼓勵(lì)建設(shè)城市型住宅，使農(nóng)民居住的新村成為名副其實(shí)的“樂園村”。為解決農(nóng)村看病難問題，政府對(duì)無醫(yī)村、無醫(yī)島嶼采取每月一次巡回出診措施，并組織具有醫(yī)療器械及醫(yī)療設(shè)備的巡回診斷班方便農(nóng)民就診。通過改造廁所和畜舍，改善公共環(huán)境和衛(wèi)生條件，保證供水衛(wèi)生。20世紀(jì)90年代以來，韓國(guó)國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)農(nóng)村居民醫(yī)療保險(xiǎn)比例從原來的40%提高到60%~70%，繼續(xù)改善農(nóng)村居住環(huán)境和條件;積極發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)，每年減免一定數(shù)量農(nóng)村困難高考生的注冊(cè)費(fèi)、學(xué)費(fèi)，減免農(nóng)村高中生30%的學(xué)費(fèi)，為農(nóng)村教師提供優(yōu)惠條件，改善農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件，優(yōu)先到農(nóng)村辦專科大學(xué)等。2005年2月，韓政府決定在今后五年內(nèi)將投入20.2731萬億韓元，充實(shí)農(nóng)村福利基礎(chǔ)，促進(jìn)區(qū)域開發(fā)，改善教育條件。

6.災(zāi)后救助。當(dāng)農(nóng)民遭受病蟲害、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害時(shí)，政府撥出專項(xiàng)資金對(duì)受災(zāi)農(nóng)戶給予多方面的災(zāi)后救助。1978年，政府對(duì)受病蟲害損失占其收入50%以上的農(nóng)戶給予無償糧谷支援、農(nóng)地稅減免、免除子女學(xué)費(fèi)、提供勞動(dòng)機(jī)會(huì)等支援，共計(jì)379億元韓元;對(duì)部分受到水災(zāi)和旱災(zāi)的農(nóng)戶給予41億韓元支援。1979年臺(tái)風(fēng)和暴雨災(zāi)害后，政府提供了共計(jì)328億韓元的災(zāi)后重建援助和災(zāi)后救助費(fèi)用。1980年農(nóng)作物凍害后，政府對(duì)受災(zāi)程度在50%以上的農(nóng)戶給予無息糧谷借貸、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)資金貸款延期和利息減免、免除初高中子女6個(gè)月學(xué)費(fèi)、減免農(nóng)地稅、提供短期工作等共計(jì)2 000億韓元的支援。

7.財(cái)政支出激勵(lì)機(jī)制。運(yùn)動(dòng)之初，為提高政府投入的效率，增強(qiáng)農(nóng)戶勞動(dòng)的積極性，韓政府按不同地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展水平，將全國(guó)村莊分為基礎(chǔ)村、自助村和自立村三類，旨在通過村莊間的競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)農(nóng)民的積極進(jìn)取精神。1970年冬，韓政府向全國(guó)33 267個(gè)村平均每村發(fā)放335袋水泥，用于村里的公共事業(yè)。第二年，政府向其中成績(jī)顯著的自助村、自立村繼續(xù)提供援助物資，平均每村增加到500袋水泥和1噸鋼筋?；A(chǔ)村如果第二年經(jīng)過努力干得好的話，可以升入自助村或自立村，在第三年加撥1 000袋水泥，獲得更高水平的政府財(cái)政支持。通過建立這種有效的獎(jiǎng)勤罰懶的激勵(lì)機(jī)制，既防止出現(xiàn)“會(huì)哭的孩子有奶吃”，又引導(dǎo)農(nóng)民思想觀念和精神面貌的徹底改變，農(nóng)村面貌因此煥然一新。

二、對(duì)海南新農(nóng)村建設(shè)的啟示

縱觀韓國(guó)政府在新村運(yùn)動(dòng)中財(cái)政支持的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)海南文明生態(tài)村建設(shè)頗有借鑒意義:

1.建立一整套新農(nóng)村建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)體系。海南的文明生態(tài)村建設(shè)是海南新農(nóng)村建設(shè)的重要載體。但創(chuàng)建至今，始終沒有形成統(tǒng)一有力的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，缺乏專門管理部門。全省的創(chuàng)建工作由省委宣傳部精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室主抓，有些市縣是精神文明建設(shè)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)文明生態(tài)村建設(shè)，有些市縣則由精神文明建設(shè)辦公室主抓。而在實(shí)際工作中，文明辦只是起協(xié)調(diào)作用，眾多涉農(nóng)部門之間既存在職能上的相互重疊和交叉，又存在相互推諉、“多龍治水”，難以形成合力。這種情形若不及時(shí)得到解決，將會(huì)成為建設(shè)進(jìn)程中的一大瓶頸。因此，應(yīng)從中央到地方建立起一整套組織領(lǐng)導(dǎo)體系，中央政府從宏觀上確定政策方向，負(fù)責(zé)不同部門間的調(diào)整和協(xié)調(diào);地方各級(jí)政府則相應(yīng)成立“文明生態(tài)村建設(shè)辦公室”，負(fù)責(zé)組織和領(lǐng)導(dǎo)具體的實(shí)施工作。通過成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)各項(xiàng)涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，合理安排、集中使用，有助于提高資金使用效益，從而切實(shí)改變先前那種各項(xiàng)涉農(nóng)資金在使用方向、實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面條塊分割的局面。

2.正確認(rèn)識(shí)政府在新農(nóng)村建設(shè)中的地位和作用。政府是新農(nóng)村建設(shè)的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者和最有力的支持者，在關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)全局的、政策措施等重要方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用。建設(shè)初期，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共物品的提供方面，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其主要的職責(zé)。“十五”以來，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)三農(nóng)工作益發(fā)重視，堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，財(cái)政投入量逐年大幅增加。但是，地方政府卻不能因此高度依賴中央政府，減少地方財(cái)政的支農(nóng)支出。各級(jí)政府有必要將文明生態(tài)村建設(shè)中的政府投入部分納入財(cái)政預(yù)算，明確各自在建設(shè)中應(yīng)承擔(dān)的投入職責(zé)。在建設(shè)中后期，政府應(yīng)當(dāng)適時(shí)淡出，讓農(nóng)民和非政府組織成為新農(nóng)村建設(shè)的主力軍。在具體實(shí)施過程中，切忌大包大攬、過多干預(yù)，以免造成農(nóng)民對(duì)政府一味“等、靠、要”。注意尊重農(nóng)村具體情況，尊重地區(qū)、民族差異，激發(fā)村民的積極性和主動(dòng)性，培養(yǎng)其主人翁意識(shí)，充分發(fā)揮主體作用，讓村民從各村實(shí)際情況出發(fā)，堅(jiān)持民主決策，按照在農(nóng)村發(fā)展中農(nóng)民需求的輕重緩急來選擇實(shí)施項(xiàng)目，安排預(yù)算，對(duì)政府提供的預(yù)算進(jìn)行審核和監(jiān)督管理。

3.創(chuàng)新新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政支持方式。政府應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)文明生態(tài)村建設(shè)的財(cái)政支持力度，除了既有的物質(zhì)支援、資金支持、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方式外，還應(yīng)盡快建立農(nóng)村社會(huì)福利制度，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，給予農(nóng)村人口在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面以切實(shí)的保障。此外，要不斷創(chuàng)新財(cái)政支持方式。可以嘗試推進(jìn)農(nóng)村綜合開發(fā)投資參股經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)，投入的財(cái)政資金入股農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，以此帶動(dòng)社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村綜合開發(fā)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)中的積極作用，通過金融化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金的循環(huán)和有償使用。

4.建立有效的財(cái)政支出激勵(lì)機(jī)制。在現(xiàn)今海南文明生態(tài)村建設(shè)中，已經(jīng)初步引入了激勵(lì)機(jī)制，比如政府的財(cái)政支持水平是根據(jù)各個(gè)村的既有條件和建設(shè)水平來決定的，政府相關(guān)部門和村莊也已經(jīng)建立起幫扶關(guān)系。但是財(cái)政投入上仍存在著急功近利、決策失誤，造成一定程度的浪費(fèi)。為了提高政府財(cái)政支農(nóng)的效率，有必要效仿韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)，相應(yīng)建立有效的激勵(lì)機(jī)制和考評(píng)制度，將前期的建設(shè)成效和后期財(cái)政支持的力度掛起鉤來。同時(shí)要求相應(yīng)部門的公務(wù)員與文明生態(tài)村建立幫扶關(guān)系，將其工作成效作為重要績(jī)效指標(biāo)，納入公務(wù)員考核體系。這樣可以激勵(lì)海南各級(jí)政府公務(wù)員在文明生態(tài)村建設(shè)中發(fā)揮出更大的作用。

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