陜西省直管縣財政管理體制改革的思考

摘要:陜西省從2007年起實行省管縣財政體制改革試點工作，就大荔縣的省管縣財政體制改革運行狀況進行調研總結。實踐證明:實行省管縣財政體制改革對促進縣域經濟的快發展，壯大地方財政實力，保證基層組織正常運轉和農村社會穩定，發揮了積極的作用。但在運行過程中，尚有一些問題和困難需要在改革中進一步完善和解決。

關鍵詞:大荔縣;省直管縣;財政體制;試點改革;思考

中圖分類號:F8文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0012-02

省直管縣財政管理體制是省級財政直接管理縣級財政的一種財政管理方式。省級政府通過這種直管縣財政體制能夠更有效地統籌地區之間的發展，提高財政資金運轉效率和財政管理工作效率，能調動縣級財政發展經濟的積極性。

一、推行省直管縣財政體制改革的原因分析

推行省直管縣財政體制改革，是貫徹落實科學發展觀，發展和完善社會主義市場經濟的必然要求。推行省直管縣財政體制改革，主要基于以下幾個原因。

1.市管縣體制不利于縣域經濟的發展。在市管縣體制下，市級政府對縣級政府干涉過多，縣政府在經濟發展中的起不到主導作用，嚴重制約縣域經濟的發展。中國西部欠發達地區管縣的市級綜合經濟實力不是很強，自身財力十分有限，集聚和輻射能力較差，扭曲了實行市管縣體制的目的，導致了所謂“小馬拉大車”現象的發生。

2.市管縣體制增加了行政管理層次。推行市管縣體制后，中國政府層級已經由四級制為主變成五級制為主，層級過多影響了政府間信息的溝通，中央下放的權力也很容易被中間環節截留。這種管理體制不利于調動市縣和基層政府的積極性和創造性，影響政府管理效能的最大發揮。

3.市管縣體制使城鄉利益分配失衡。市管縣體制客觀上擴大了市級行政地盤，市縣間的利益矛盾比較沖突，市政府在工作中會出現重城輕鄉、重市輕縣的失衡現象。在處理利益上，市級隨意性集中縣財力，或明或暗地侵奪縣級的利益。這不僅制約了縣域經濟的發展，也是導致城鄉利益分配失衡，發展不協調的體制性障礙。

二、陜西省管縣財政體制改革試點工作的總體思路

(一)省管縣財政體制改革的基本原則

1.指導思想。適應社會主義市場經濟體制發展和建立公共財政體制的客觀要求，進一步理順省以下財政分配關系，加大省財政對財政經濟特別困難縣的直接扶持力度，著力解決縣鄉財政困難。建立激勵與約束并舉、公平與效率并重的管理機制，調動縣鄉政府發展經濟、自主理財的積極性。增強縣鄉政府的公共財政保障能力，提高財政管理效率，促進全省城鄉經濟社會又快又好發展。

2.基本原則。(1)保證既得利益不受影響。保證各級財政在現行體制和政策規定范圍內的既得財力不受影響，促進市、縣財政平穩運行。(2)共同支持縣域經濟社會發展。妥善處理省、市、縣三級政府間的利益分配關系，在充分調動縣級政府自我發展積極性的同時，省、市財政繼續加大對縣級財政的支持、監督、指導力度。(3)堅持權責統一。在改革中，省市縣財政各自承擔相應的管理責任。省財政要加大對縣財政的支持力度，幫助縣鄉財政逐步解決困難;市財政要繼續履行對縣財政指導、支持和監督的職責;縣財政要加強自我約束，努力增收節支，不斷提高理財水平。(4)積極穩妥循序漸進。先選部分縣試點，在總結經驗的基礎上，再逐步擴大，不斷完善和規范。

(二)省管縣財政體制改革的內容

1. 實行 “六到縣”。(1)體制確定到縣。省與縣財政收入范圍不作調整，市級不再參與縣級稅收收入分享，不再集中縣級新增財力。收入全部作為縣級固定收入，市級不再參與分享縣級收入，全部下放縣級。(2)各項轉移支付補助到縣。省對各項轉移支付補助，按照公平、公正、科學、規范的原則，統一計算分配、直接下達到縣，同時抄送市級財政。(3)專項補助資金分配到縣。各縣申請各類專項資金，直接向省直主管部門和省財政廳申報。省財政的專項補助資金，由省財政廳或會同省直有關部門直接分配下達到縣，同時抄送市財政及有關部門。(4)財政結算到縣。年終按結算項目和數額，由省財政直接與縣財政辦理結算。(5)資金調度到縣。省財政直接確定各縣的資金留解比例，預算執行中的資金調度，由省財政直接撥付到縣，具體辦法由省財政廳另行制定。(6)工作安排到縣。省財政的重大財政工作直接安排到縣。縣級財政預、決算報表和財政收支月報、旬報等直接上報省財政，同時報送市財政匯總。

2. 做到“五不變”。(1)行政管理體制不變。市對縣的財政工作仍按照現行行政級次進行指導、監督。市級財政仍按現行行政管轄范圍和級次，負責所屬縣的財政預、決算和其他財政收支數據的匯總、報送工作。(2)縣級自我發展與管理的責任不變。縣級政府是發展縣域經濟、保障公共需要的責任主體。試點縣按照“三獎三管六保障”的激勵機制進行考核獎罰。各縣應增強自我發展能力，不能因實施省管縣而將發展、管理與公共財政保障的責任推向上級。(3)市級既得利益不變。以2006年為基數，上解數額維持不變，由縣財政結算上解省財政。對市級下放到縣級的收入，以2006年決算數為基數，由省財政對市財政進行財力補助，縣級不再負擔。(4)市對縣補助不變。各設區市原對所屬縣的各項補助和原有的配套資金不變，以2006年為基數確定。確定后的市對縣補助，由市財政結算上解省財政，省財政結算補助到縣財政。(5)債權債務不變。縣政府原有債權債務不變，債務仍由縣級負責償還，不得上解。到期未償還金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉貸資金和中央財政有償資金等，由省財政直接對縣財政進行結算扣款。

三、大荔縣省管縣財政體制改革試點運行情況

(一)大荔縣的縣情和財政狀況

1.大荔縣基本情況。大荔縣是一個典型的農業大縣、工業小縣、財政窮縣，財政收入主要來源于第三產業。2007年全縣國民生產總值35.28億元，其中第一產業10.84億元，第二產業6.8億元，第三產業17.64億元。人均國民生產總值4 500元，城鎮居民人均可支配收入8 027元，農民人均純收入2 713元。

2.大荔縣財政狀況。2007年全縣財政總收入7 294萬元，其中地方財政收入3 671萬元。財政供養人員19 983人，人均可用財力1.8萬元，人均財力一直增長緩慢，多年來人均財力一直處于全省后十位水平。

(二)大荔縣財政體制運行的成效

1.增強了縣級可用財力。大荔縣2007年因省管縣財政試點，省財政增加了省管縣轉移支付，提高了省財政補助系數，縣級獲取了更多的財政收入和財力支持，財政困難得到進一步緩解，增加了縣級可用財力，2007年大荔縣首次將干部職工降溫費、取暖費、獎勵工資列入預算，2008年又啟動了大荔縣的住房公積金制度。

2.提高了財政資金的使用效率。改革后省對縣實行項目直報、資金直達，管理層次減少，各項資金能及時撥付并充分發揮效益。首先是干部職工工資每月15日前發放到位，改變了發放不及時的歷史。其次，項目和信息均實行直報，使縣級部門能及時與省有關部門溝通情況，爭取更多的發展機遇。資金直達使縣級部門有更多的時間搞好項目管理，對加快縣域經濟發展起到了重要的推動作用。

3.創新了財政管理方式。省財政建立了對省管縣的激勵約束機制，對收入支出、控制債務、財政赤字、供養人員及各項社會事業發展等方面出臺了“三獎三管六保障”政策與獎懲辦法。一是2007年當年實現收支平衡，當年節余4萬元，計劃2008年消化部分財政赤字。二是財政供養人員得到有效控制，在編人員工資發放實行實名制，對編外人員建立信息檔案庫，實施按序排列管理。2007年，大荔縣在職財政供養人員實現了零增長。

4.促進了縣域經濟社會發展。省管縣改革提高了縣級財力水平，在推進公共服務均等化，縮小城鄉間差距方面取得了初步效果。

(1)兌現歷史拖欠教師和干部職工工資3 426萬元，至此，全縣教師和干部職工歷史拖欠工資10 974萬元已全部化解，比原計劃提前一年完成任務。(2)公務員津補貼政策執行有序推進，2008年3月份已經將全縣黨政機關離退休人員的生活補貼全部發放到位，在職人員于2008年8月份發放到位。(3)民生八大工程進展順利，按省市要求落實安排民生八大工程縣級配套資金1 875萬元，保障各項社會事業穩步發展。(4)公用經費保障水平進一步提高，公檢法機關公用經費按省上要求標準已落實到位，縣級部門公用經費由上年的200元/年.人提高到500元/年.人。(5)加大城市建設、創衛生縣城工作的投入力度，促進了這兩項工作的強勢推進。就業與再就業、農村新合療、城鄉低保等社會保障政策全面落實，維護了社會弱勢群體利益，維護了社會和諧穩定。

(三)大荔縣省管縣財政體制改革中的困難和建議

1.改革運行中的困難。(1)長期以來，大荔縣是一個典型的農業大縣。缺少大型的骨干財源，財源結構單一，承受風險的能力差，并且財源建設相對滯后，發展后勁不足，地方財政收入規模和增幅多年來處于渭南市末位。(2)由于縣情與財政現狀的自身原因，加上歷史遺留問題較多，大荔縣政府對經濟社會的宏觀調控能力不高，財力水平仍較低，每年做到預算收支平衡非常困難，各項事業發展難以得到有效地保障。

2.幾點建議。(1)提高省級財政滿足省管縣最低支出需求的保障能力，進一步緩解縣級財政困難的狀況，使直管縣能安排公共財政所需資金，支持縣域經濟的發展，并能逐步消化和解決遺留的歷史問題。(2)將省撥資金列入財力性轉移支付，逐步縮小專項補助的轉移支付范圍，賦以縣級財政活力，使縣財政能集中財力“保工資、保運轉、保民生”，使縣級各項事業和縣域經濟又快又好的發展。(3)實行省管縣財政改革后縣上擁有了更大的發展自主權和更多的發展機遇，縣政府要珍惜難得的發展自主權，抓住發展機會，大力增強縣級經濟發展能力。(4)要有相應配套的行政區劃改革，縣級經濟發展保持相對獨立性，市縣間要建立相應的經濟發展協調機制。

參考文獻:

[1]陜西省人民政府關于實行省管縣財政體制改革試點的通知[Z].陜政發[2006]65號，2006-12-20.

[2]王磊.推進“省直管縣”財政體制改革的若干思考[J].改革與戰略，2007，(1).

[3]劉笑萍.關于省直管縣財政體制改革若干問題的思考[J].西北大學學報:哲學社會科學版，2009，(2).

[責任編輯 王建國]