對如何完善中國行政問責制的一般思考

摘要:建立健全行政問責制， 是構建和諧社會、建設責任政府的必然要求。中國目前行政問責制的制度建設和實施方面存在的問題， 主要表現在問責對象的泛化、問責范圍的偏頗、問責主體的單一等等。加強行政問責制的制度建設和執行力度， 是解決問題的主要途徑。

關鍵詞:行政問責制;責任政府;對策思考

中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0217-02

行政責任是近代國家責任政治的產物， 是“主權在民”及“權力分立”原則的必然要求。行政問責制是現代公共管理的一種基本價值取向， 強調對政府公共行政責任的認定和追究， 要求行政機關及公務員為其行為承擔責任， 是建立健全行政問責制， 構建責任政府的必然要求。目前， 中國行政問責制建設已取得了一些明顯成效。但是從中國目前行政問責制的制度建設和實施的情況看， 還存在較多的問題。而分析中國行政問責制存在的問題， 思考并尋求完善對策， 對于中國責任政府的構建具有十分重大的現實意義。

一、目前中國行政問責制存在的問題

行政問責制即行政責任追究制度， 是指在行政責任確定的條件下( 包括責任主體、責任事實、責任依據等) ， 特定的問責主體通過一定的程序針對行政機關及公務員應當履行而沒有履行相應職責和義務的情況而必須承擔否定性后果的一種追究制度。這種制度的實施和成效的產生， 必須有完善的制度作為前提， 必須明確問責的對象、問責的范圍、問責的主體、問責的程序、問責的后果。中國目前行政問責制存在的問題， 具體表現在:

1.問責對象的泛化。行政問責的對象即“向誰問”。從理論上講行政問責的對象是各級行政機關及其公務員， 但主要是負有直接或間接領導責任的領導者，即各級政府機關和各職能部門的領導。在中國各級各類有關行政責任追究的法規制度中， 在追究的責任人前面， 常常冠以“有關”二字。這種泛化的責任人指定， 給操作帶來了困難， 在具體責任認定時， 哪些是“有關”責任人， 哪些是“無關”責任人， 由于權責不清難以界定。

2.問責范圍的偏頗。行政問責的范圍即“問什么”。行政責任的范圍理應是行政問責的范圍， 兩者應是同一的。但中國目前行政問責制的實施過程中并非如此， 表現在: 一是重問行政過失而輕問行政不作為。對重大責任事故問責較多， 處罰較重， 但對故意拖延、推諉扯皮等行政不作為問責較少。二是重行政執行行為問責而輕決策行為問責。對行政執行不力或行政執行失誤而引發的責任追究較嚴， 但對作出質量不高或錯誤決策的行為問責較少、較輕或基本不問責。三是重問崗位責任而輕問道義責任。對公務員的崗位責任規定比較明確， 問責較嚴格， 但是對其不誠實、不誠信等官德品行和職業道德方面的問題問責較少。

3.問責主體的單一。行政問責主體即“由誰問”。在中國， 問責主體應包括各級政府及各級審計、監察專門機關等同體問責主體， 也應包括人大、執政黨、民主黨派、司法機關、新聞媒體、社會公眾等異體問責主體。中國目前行政問責實施中存在的問題是: 一是同體問責多而異體問責少。行政責任的追究往往是由責任人的直接領導或上級行政機關內部調查處理， 這種同體問責因為利益問題、關系問題而避重就輕， 大事化小，使責任人逃避問責的應有處罰。二是異體問責中執政黨問責多而其他異體問責少， 沒有形成有效合力。中國共產黨通過自己的各級組織， 特別是各級紀律檢查部門深入到行政問責中， 發揮著巨大的作用， 效果也比較好， 但是人大機關、司法機關、各民主黨派、社會公眾在行政問責方面卻出現了“話語缺失”的現象。

4.行政信息的障礙。從行政問責的要求和角度看， 行政信息的障礙主要表現在: 一是行政信息非對稱性障礙。相對政府管理而言， 行政機關是行政信息的主體， 而異體問責主體則是行政信息的客體。行政信息資源都掌握在政府手中， 政府信息不透明， 信息公開度不高， 從而導致異體問責難以實施。二是行政信息公開非完整性障礙。行政問責主要是對行政過失、行政不作為的問責， 首先必須獲得政府不作為或作為過失的相關信息， 但是在政府公開發布的行政信息中， 絕大部分是對政府有利的好消息， 而對政府過失和不作為的信息發布較少或不發布，這必然使得行政問責難以順利開展。

二、完善中國行政問責制度建設的建議

責任政府建設是當今世界各國政府著力追求的方向， 建立健全行政問責制度， 是其重要內容之一。行政問責制度是一個龐大的制度體系， 健全和完善中國目前行政問責制， 應從以下幾方面著手。

1.全面落實《信息公開條例》。政府必須讓人民知道自己所做的一切， 如果公眾不知情， 就無法知道誰對公眾負責， 誰沒有對公眾負責， 就無法對不負責者追究行政責任。最近頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例為行政問責制的實施提供了信息條件。各級政府要轉變觀念， 政府信息是否公開、如何公開以及公開的范圍不再是政府的“自由裁量權”， 而是政府必須承擔的責任; 各級政府必須按照《條例》的要求依法公開政府信息， 確保公眾的知情權， 徹底扭轉政府和社會對政府信息獲取和使用的非對稱性狀況; 對未按《條例》要求公開政府信息， 或在公開信息中有愚弄公眾蒙騙上級的行為者， 必須依法追究其責任。還要建立信息征集制度，各級政府及職能部門應不斷完善舉報制度、信訪制度、社會考核制度、公民投訴制度，以確保行政責任追究信息渠道的暢通。

2.調整充實現有行政問責制度。一是做好行政問責制度的統一工作。要對中國各級黨委和政府現行的行政問責制度進行一次系統的清理， 過時的廢除，有用的相對統一， 即對從中央到地方各級政府制定的有關行政問責制度的效力、適用范圍、適用層次等理順關系， 發揮各自的獨特作用， 在此基礎上， 適時制定全國統一的“行政問責法”。二是做好填補空白的工作。在清理基礎上， 根據行政責任和行政問責制的要求， 填補現行行政問責制度實行可能遇到的空白， 確保行政問責有法可依。三是做好細化的工作。按照權責一致的基本原則， 在各級行政機關內進行科學合理的權責分工， 對問責的對象、范圍、承擔主體、責任認定、責任方式、期限、程度、賠償等問題進行嚴格明確的和具備可操作性的規定， 明確由誰承擔責任、承擔什么責和如何追究責任。

3.加強異體問責制實施的力度。異體問責主要涉及憲政主體之間的問責。在西方民主國家， 行政責任追究的主體除政府外， 還包括議會、法院、檢察機關及社會公眾。從某種意義上講， 相對行政機關內部同體問責而言， 異體問責的公正性和效用性可能更大，因而加強中國異體行政問責意義更為重大。在中國憲法以及其他法律體系中， 對異體問責均有一些規定， 目前的任務是健全和落實問題。為此， 一是強化各級人民代大會及其代表對各級政府的監督和問責作用。必須進一步加強人大對行政機關同體問責的參與和監督， 或由人大代表參與其問責過程， 或由行政問責主體向同級人大報告問責的情況， 確保問責的公正和公平。二是強化司法機關行政問責的作用。司法機關必須要有公平的心態， 公正的行為， 以法律準則， 以事實為依據， 正確履行自己的權力， 依法追究行政過失行為和行政不作為行為者的責任。三是強化公民及公民團體的行政問責作用。人民群眾是社會的主體， 也是國家權力的主體。為此， 必須確立公民及公民團體行政問責的主體地位， 以法的形式加以確定和保護; 必須健全公民行政問責的程序， 解決公民如何問的問題， 根據公民具體問責事項， 明確規定問誰、誰受理、答復時限、處理過程、賠償標準等問題， 確保公民行政問責作用的真正發揮。

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