中國反貧困制度創新與實現模式

摘要:在科學發展觀指導下，中國的反貧困戰略應完善政府主導式反貧困重要職能，盡快建立人本模式、參與模式、共享模式和國際合作模式等基本模式，著力進行反貧困制度創新，推動中國反貧困工作不斷深入。

關鍵詞:反貧困;制度;實現模式;中國

中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0220-03

1.推動政府扶貧開發體制與制度創新，完善政府主導式反貧困的重要職能。在中國扶貧開發過程中，政府的主導作用至關重要，離開政府的推動和支持，扶貧開發工作是無法順利進行的。中國反貧困的成功實踐證明，在社會主義初級階段，在生產力發展水平還較為低下的條件下，政府主導的扶貧開發制度對于全面推動中國的扶貧開發、提高中國扶貧開發的效率發揮了重要作用。然而毋庸諱言，扶貧開發工作是一項復雜的系統工程，隨著中國反貧困工作的不斷深入，政府主導的扶貧開發體制越來越不能適應當前中國扶貧開發的新形勢要求，政府主導的反貧困模式在實踐運行中暴露出一些深層次的矛盾和問題，主要表現在:一是政府的資金供給能力有限，難以滿足貧困地區對扶貧資金的實際需求;二是政府的多部門參與使政府各部門之間在反貧困行動中容易出現協調難的問題;三是由于政府對扶貧管理體制過于宏觀，政府對扶貧資金的分配、使用、監督等多個環節在管理上存在脫節，難以形成有效的、系統的監督體系;四是政府官員任用制度的高度流動性既不利于扶貧政策和方向的連續性，也不能保證官員和管理人員以一貫負責的態度保證任務的落實，造成扶貧項目的短期行為比較普遍等等[1]。因而，在科學發展觀指導下，為了繼續充分發揮黨和政府對扶貧工作的領導，降低扶貧開發成本，提高扶貧開發效率，增強扶貧開發的社會效益，我們必須對當前政府主導的反貧困體制和制度進行創新，在政府主導下引入市場機制和社會機制，支持并鼓勵社會力量參與到扶貧開發中來，形成“政府主導、農民主體、市場推動、社會參與、多元并舉”的扶貧體制[2]。為此，我們必須從以下幾個方面著手改進中國政府主導的反貧困體制。首先，要進一步完善中國政府反貧困的治理結構，明確政府扶貧開發的職責，劃分不同層級政府部門在扶貧開發中的權責，規范政府扶貧開發的職能，包括健全中國政府扶貧開發的法律法規，規范中國扶貧開發項目審批的程序和方法，防止扶貧開發項目審批中的“權力尋租”行為;建立科學的扶貧開發資源的管理與監督體系，以確保扶貧資源在運行中不被截留、轉移或者挪用;建立和健全獨立的扶貧開發管理系統與運行機制，調動各級扶貧機構的積極性，提高扶貧開發管理運作系統的創造性和工作效率;其次，建立政府、市場和社會有機結合的反貧困機制，破解政府絕對主導下的扶貧開發治理結構的難題，在充分發揮政府機構的立法、執法、組織、示范、宣傳、協調、監督等基本職能外，適當引入市場機制，建立社會組織的參與機制，使政府機制和市場機制在追求利潤最大化上找到結合點，并在此基礎上逐步形成中國扶貧開發的社會扶貧機制;最后，通過政府主導作用，提高貧困地區貧困人口的組織化程度，逐步建立貧困地區貧困人口的自治組織，建立貧困人口的利益表達機制，提高貧困人口的組織化程度，使貧困人口能夠通過組織化的方式參與到政府主導的扶貧開發體制中來，調動貧困人口參與扶貧的積極性和主動性，增強其自我發展能力，從而克服中國傳統政府主導的扶貧開發體制的弊端。

2.推動“教育反貧困”制度創新，構建反貧困的人本模式。貧困的實質是人的貧困。人的貧困主要表現為人的物質、精神、文化知識和素質結構方面的貧困，反貧困的整體目標也必須是實現人的自由全面發展。人的自由全面發展有兩個基本條件，一是人的基本物質生活得到滿足，二是人通過教育獲得滿足自己物質和精神等方面的知識、能力和技能。就當前中國反貧困的總體戰略而言，在中國繼續堅持以經濟建設為中心，提高生產力水平來消除貧困的同時，還必須加強對貧困人口的教育，推動中國“教育反貧困”的制度創新，為構建中國反貧困的人本模式奠定基礎。然而，從總體上來看，中國貧困地區教育反貧困還存在著很多問題 [3]，主要表現在:第一，國家扶貧政策還存在缺陷。就當前中國扶貧現狀而言，中國反貧困戰略沒有明確將貧困人口人力資本積累水平的提高作為最重要的戰略實施部分，表現為只有少量資金投放到科技教育衛生等社會公益服務項目及人力資本開發項目，而且財稅體制改革的直接后果還嚴重削弱了貧困地區教育和衛生服務的質量。第二，受教育不足是貧困人口代際傳承的重要原因。從貧困家庭的教育負擔來看，在中國大多數貧困地區，由于經濟上的困難，因教育致貧返貧的現象非常普遍，教育問題已經成為貧困家庭的一個重要包袱。貧困家庭將希望寄托在孩子身上，承受著更大的經濟壓力和生活壓力。第三，貧困地區的教育意識較為薄弱。由于教育的收益周期很長，貧困家庭大都急于想盡快脫貧致富，因此，在中國貧困地區的部分貧困家庭還存在著很多某種程度上的“讀書無用論”思想，貧困家庭對子女的教育不夠重視，只希望孩子能夠盡快就業，從而緩解家庭的貧困現狀，導致貧困家庭的失學現象較為常見。因此，在科學發展觀下，我們要構建扶貧開發的人本模式，必須實施教育反貧困戰略，推動貧困地區反貧困的教育制度創新，通過教育改變貧困人口的知識結構、能力結構和素質結構，提高他們自主脫貧的能力和參與扶貧的意識。具體說來，包括以下幾個方面:首先，全面落實貧困地區免費義務教育制度。根據中國人口變化情況，科學合理地調整貧困地區的中小學教育結構，保障這些群體順利接受義務教育的權利，提高其生存和發展能力。其次，加強貧困地區職業技術教育培訓。反貧困職業技術教育培訓制度是從貧困地區、貧困人群的實際和需要出發，運用專門設計的方法，提供適合貧困地區需要的教學內容、施教方式，提高他們的知識、技能和素質，幫助其擺脫貧困，實現脫貧與發展并舉的目標。中國扶貧開發的實踐證明，在貧困地區大力發展職業教育、加強對貧困人口的職業培訓、提高貧困人口的就業能力、幫助貧困群眾增加收入和擺脫貧困是“教育反貧困”的重要內容。

3.推動財政扶貧制度創新，實現反貧困的共享模式。財政扶貧對貧困地區的傾斜補償，涉及對貧困地區政府財政缺口的彌補，以及對貧困地區貧困人口的生活救濟，同時還涉及對貧困地區的生產幫扶，生產生活環境的改善，以及貧困人口的脫貧能力的提升等很多方面，財政扶貧制度是實現不同地區、不同人群均衡發展的重要手段，對于緩解區域貧困、階層貧困和行業貧困發揮著重要作用。就中國財政扶貧制度建設的現狀而言，當前中國財政扶貧的制度建設還比較滯后，財政扶貧轉移支付制度繁雜、不規范，扶貧資金數量嚴重不足，需要與可能之間的缺口巨大，扶貧技術管理手段落后，財政扶貧資金的管理成本較高，使用效率較低以及財政扶貧制度上缺乏有效的激勵機制等[4]。推動財政扶貧制度創新需要注意以下幾個方面:首先，要建立財政扶貧投入穩定增長機制，逐步增加中央財政扶貧投入，逐年提高扶貧資金占財政支出的比重;多渠道、多形式地籌集資金，通過設立貧困地區開發基金、發行扶貧開發的特種國債等籌集措施，廣泛籌集扶貧資金，加大資金投入力度。第二，要規范財政扶貧轉移支付制度，加大轉移支付力度。針對當前中國縱向和橫向財政不平衡問題，應適當增大對貧困地區、貧困人群轉移支付的基數或系數，解決貧困地區政府機構正常運轉中財力不足的問題，逐步縮小地區之間、階層之間和行業之間的貧富差距，使貧困地區的公民能享受與全國平均水平大體均衡的公共服務。第三，進一步調整和優化財政扶貧資金投入的方向和重點。要精確扶貧開發重點范圍，提高扶貧開發的針對性。準確、客觀地測算出各項撥款需要量，使扶貧資金的分配在省與省之間、縣與縣之間更加公平合理。第四，構建規范、合理、有效的財政扶貧資金管理體制，主要包括財政扶貧資金的分配、運作和監督三個方面的創新和協調。加速推進財政扶貧管理制度、管理程序和管理方法的科學化、高效化、公開化和公平化進程。明確各扶貧主體的職責范圍，實行責權統一，特別是明確各級政府在扶貧開發中的任務和責任。建立健全財政扶貧績效考核激勵機制，實行全程監督，強化追蹤、反饋、評價和獎懲制度等。

4.推進非政府組織扶貧的制度創新，實現反貧困的參與模式。在政府主導扶貧模式下，非政府組織在反貧困工作中的作用日益凸顯。1994年頒布的《國家八七扶貧攻堅計劃》首次提出，充分發揮中國扶貧基金會和其他各類民間組織扶貧團體的作用，積極開展同扶貧有關的國際組織、區域組織、政府和非政府組織之間的交流。2001年中國政府頒布的《中國農村扶貧開發綱要的(2001—2010)》也指出，要鼓勵多種所有制經濟組織參與扶貧開發，各級政府要創造良好的政策環境和投資條件，吸引多種所有制經濟組織參與貧困地區的經濟開發。然而，就當前中國非政府組織反貧困現狀而言，中國非政府組織扶貧開發的貢獻率還不夠高。中國的非政府組織往往是依附于某個政府部門而搭建起來的，這種格局短期內確實有利于一些非政府組織爭取官方的支持和動員到更多的社會資源，但沒有自己的決策權，還往往承擔著政府部門的延伸職能，對其長期發展不利。長此以往，中國的非政府組織不可能真正成長為一個有獨立地位、獨立事業和廣闊發展空間的部門;中國的非政府組織缺乏相應的法制支持，其法律地位、公益職能迄今尚未明確，整個社會對非政府組織的認知程度也很有限 [5]。因此，在科學發展觀指導下，我們必須改變傳統的扶貧體制和模式，從以下幾個方面推動中國非政府組織參與反貧困的制度創新，構建中國反貧困的社會參與模式。第一，進一步健全非政府組織參與扶貧的相關法律法規，改善和創造有利于非政府組織參與扶貧的社會環境。為此，國家應該在《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等法規基礎上，盡快制定出專門的非政府組織參與扶貧的相關法律法規，明確非政府組織及其在中國扶貧開發等社會事業中的地位、職能、作用和組織形式等，為非政府組織扶貧開發功能的發揮提供法律依據。第二，建立健全非政府組織參與扶貧開發的機制，引導非政府組織參與到扶貧開發中來。消除貧困除了利用政府和市場機制之外，還必須尋求非政府組織扶貧機制，這些機制主要包括參與機制、瞄準機制、傳遞機制、項目管理機制、監督機制和交流合作機制等。第三，完善非政府組織的內部管理制度，使其能夠充分發揮扶貧開發的功能。在進一步完善非政府組織相關法律法規的基礎上，政府應該逐步放松對非政府組織的直接控制，賦予非政府組織更大的獨立性和自治性，使它們真正對社會和法律負責，并通過立法和司法程序來加強管理。

5.推進國際合作扶貧制度創新，構建反貧困的國際合作模式。在科學發展觀的指導下，加強扶貧開發的國際合作，推動中國扶貧開發的國際合作制度創新，構建中國反貧困的國際合作模式，對推進中國反貧困工作有著重要的意義。在中國扶貧開發的過程中，我們已經積累了豐富的國際合作經驗，進行了一系列相關的組織創新、制度創新、技術創新和政策創新，為中國反貧困國際合作模式的建立奠定了基礎。然而，中國扶貧開發領域國際交流與合作依然面臨著挑戰，如從外資扶貧項目資金來源看，國外優惠貸款占很大比重，國際貸款機構逐步調整貸款投向領域，貸款的結構限制條件增加，另外還存在一定數量的其他限制條件，投放的標準趨緊，項目執行中存在的一些問題對擴大外資扶貧產生的負面影響，也影響了各級政府積極利用外資扶貧的積極性等[6]。為此，我們必須創新中國扶貧開發的國際合作制度，推進中國扶貧開發的國際合作進程。第一，理清思路，制定規劃。確立當前中國扶貧開發國際合作的基本原則，拓展國際合作的領域，制定中國扶貧開發國際合作的長遠規劃，在自主扶貧的基礎上，使國際合作扶貧服務于中國政府的扶貧開發戰略和計劃。第二，完善制度，加強管理。在國際合作扶貧過程中，進一步完善扶貧開發國際合作的相關制度，使其與中國整體的扶貧開發政策保持一致。第三，加強機構建設，提高國際合作能力。始終將項目管理隊伍建設作為項目建設內容和目標之一，充分發揮有外資扶貧項目管理經歷和經驗的人員的作用，加強外資扶貧機構和隊伍建設，構筑扶貧領域國際交流合作的平臺。第四，加強國際項目監督和評估機制的建設。為此要建立統一協調外資扶貧項目的機制，建立統一的外資扶貧項目監測評估體系和進展情況通報制度，建立案例庫和后評價制度，引入專業評估機構及專家參與、制定和逐步完善扶貧項目評價標準體系等。

6.推動社會保障制度創新，構建反貧困的長效機制。社會保障與扶貧是相互滲透、相輔相成的。從某種意義上說，社會保障是一種有效的扶貧方式，扶貧則是一項特殊的社會保障措施。要實現消除絕對貧困的目標，不能忽視社會保障的扶貧功能 [7]。因此，在中國扶貧開發的過程中，要不斷完善和健全中國城市和鄉村社會保障體系，為貧困人口群體提供最基本生活保障。就中國當前反貧困的實踐而言，我們必須正確認識扶貧開發與社會保障之間的辯證關系，通過推動貧困地區的社會保障制度創新，鞏固扶貧開發的成果，逐步消除城鄉貧困。具體說來，包括以下幾個方面:第一，建立貧困地區的最低生活保障制度。低保制度是最具普惠性質的社會救助制度，在社會保障制度中具有兜底的作用，可以將生活水平在貧困線之下的貧困人口和低收入人群納入救助范圍。第二，完善貧困地區的養老保險制度。農村貧困人口多集中于老年人和病人，要改善他們的處境，急需完善農村養老保險制度。現階段農村養老保險制度的建設，很難參照城鎮養老制度建設。第三，建立和健全貧困地區的醫療保障制度。就當前中國貧困地區現狀而言，因病致貧、因病返貧現象依然較為嚴重。因此，一方面，加快新型農村合作醫療試點和推廣工作;另一方面，加大農村特困醫療救助的投入力度，將所有貧困人口納入救助范圍，對無力繳納個人和家庭籌資部分的貧困人群給予減免，從醫療救助金中代為繳納，并對參加保險后因病住院或門診治療費用的自負部分給予補助，切實發揮社會保障制度的扶貧功能。

參考文獻:

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[5]曲天軍.非政府組織對中國扶貧成果的貢獻分析及其發展建議[J].農業經濟問題，2002，(9).

[6]黃承偉.論發展扶貧開發領域國際交流與合作的作用及對策[J].學術論壇，2005，(1).

[7]姜錫明，王海芳.農村反貧困戰略中的社會保障制度安排[J].農村經濟，2007，(6).[責任編輯王薇]