行政生態(tài)學視角下的轉(zhuǎn)型期的政府行政與典則演變

摘要:轉(zhuǎn)型期社會明顯帶有新舊并存的特征，與此相適應，政府的行政也出現(xiàn)了不同于任何一個穩(wěn)定社會行政的變化與特點。目前，中國正處于現(xiàn)代化的加速發(fā)展之中，政府的行為對社會影響深遠，因此，政府的改革必須慎重進行。論述了轉(zhuǎn)型社會行政的種種特點，借鑒了發(fā)達國家政治改革的經(jīng)驗，據(jù)此，對中國政府行政改革的典則轉(zhuǎn)化提出了自己的建議。

關(guān)鍵詞:行政生態(tài)學;轉(zhuǎn)型期;行政;典則

中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0218-02

一、里格斯與行政生態(tài)學

生態(tài)學原本是生物學的一個分支學科，研究的是生命有機體在生長過程中相互之間以及與周圍環(huán)境之間的互動關(guān)系。由于生態(tài)學具有多學科性，它就具有了重要的思維方法論功能，正是基于這種方法論功能，里格斯提出了行政生態(tài)學的概念，“行政生態(tài)學是自然以及人類文化環(huán)境與公共政策相互影響的情形”[1]。行政生態(tài)學主要考察的有兩個方面的內(nèi)容，一是一國的經(jīng)濟文化以及歷史因素如何影響該國的公共行政，二是公共行政對于社會經(jīng)濟文化的反作用。

里格斯把世界上主要國家的行政生態(tài)按照社會的專業(yè)化程度大致分為三類:農(nóng)業(yè)行政生態(tài)或稱融合型公共行政生態(tài)，過渡社會的行政生態(tài)也叫棱柱行政生態(tài)，最后是現(xiàn)代工業(yè)社會的行政生態(tài)，亦稱繞射型的行政生態(tài)。傳統(tǒng)社會的社會結(jié)構(gòu)是混沌未開的，沒有明確的社會分工，如同一道折射前白光。工業(yè)社會的功能和結(jié)構(gòu)如同經(jīng)過三棱鏡折射后光，體現(xiàn)為各色光譜，整個社會有明確的分工。而過渡時期的社會模式既有農(nóng)業(yè)社會形式的一些特點也有工業(yè)社會的一些特征，明顯的有新舊并存的特點，盡管專業(yè)的制度已經(jīng)建立，但是卻尚未完全分化，在實際運行過程中仍然受到各種傳統(tǒng)因素的影響而不能起到應有的作用。如同白光在三棱鏡之中，雖然已經(jīng)開始折射，但是卻未完成折射過程。

發(fā)達國家的政府模式大致經(jīng)歷了如下三個階段，與資本主義初期自由經(jīng)濟相適應的“有限政府”、與壟斷資本主義適應的“福利國家”、與后現(xiàn)代化相適應的“新公共管理”。改革開放以后，中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展模式劇烈變動、社會關(guān)系深刻調(diào)整，與之相適應，中國政府的行政模式也在潛移默化之中變化著。但是與經(jīng)濟發(fā)展的程度和廣度相比，政治和行政領域的變革明顯的落后于社會經(jīng)濟的需要——傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟下“全能國家”的行政模式已經(jīng)明顯的不符合時代潮流而被淘汰，但是與社會轉(zhuǎn)型期市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的行政模式仍然沒有建立起來。

二、轉(zhuǎn)型期社會政府行政的特點

目前中國正處于從傳統(tǒng)社會加速向現(xiàn)代社會的過渡之中，正好像是一束正在折射之中的光線，明顯帶有新舊并存的特征[2]。行政本身也表現(xiàn)出新舊混雜的特點。正式的規(guī)章制度已經(jīng)建立，但行政仍明顯的受到習慣、傳統(tǒng)、人際關(guān)系、宗族等方面的影響，甚至在某些地區(qū)某些方面，這些非正式制度有取代正式制度的可能。政府本身專業(yè)化過程已經(jīng)開始，但仍舊很不充分。法律在規(guī)范政府行為、限制政府權(quán)力方面仍舊不能起到?jīng)Q定性的作用。

1.政府法治程度不足。哈耶克指出:“法治的意思就是指政府在一切行動中都受到實現(xiàn)規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個人有可能十分肯定的預見到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權(quán)力，和根據(jù)對此的了解計劃他自己的個人事務。”[3]法治的根本要義不在于抽象司法原則;無論社會的公民多么遵守法律也不能說社會的法治程度有多高。因為，在根本上，法治不是針對公民的，而是針對政府而言的，是人們可以依據(jù)法律預測政府的行為從而調(diào)整自己的行為;是法律對政府的權(quán)力做出某種限制，進行分割，從而最大限度地避免公共權(quán)力傷害個人權(quán)益。

在轉(zhuǎn)型期，中國各級政府對“法治”還沒有正確理解。一方面，法律往往被利用為推動政府行政的手段，為了便于政府政策的實施而制定各種法律、規(guī)章、條例。而且，迫于立法技術(shù)的不完善和轉(zhuǎn)型期社會變動頻繁，立法過于草率，傷害到了個人權(quán)利。另一方面，在實際生活中，行政的推動力量有時候并不來自于成文的規(guī)章制度，而是更多的受到慣例、傳統(tǒng)、人際關(guān)系的影響。所以，就目前而言，中國政府的法治化不足。

2.精英政治盛行。精英主義把政治生活中的人分為兩類，一種是掌握資源的精英，一種是不掌握資源的大眾，并認為精英是高度組織化和專業(yè)化的，而大眾是分散的，受制于精英。精英主義者認為，無論是在過去現(xiàn)在還是未來，國家的權(quán)力總是掌握在少數(shù)精英手中 [4]。精英主義的觀點雖然有反對大眾民主的嫌疑，但是還是說明了這樣一個基本現(xiàn)象:無論是發(fā)達國家還是轉(zhuǎn)型期的國家，精英政治是任何社會的普遍形態(tài)。對于轉(zhuǎn)型社會來說，為了推動社會轉(zhuǎn)型，政府傾向于集中使用權(quán)力和資源。中國的現(xiàn)代化進程的動力來自于上層，政府尤其是中央政府率先發(fā)現(xiàn)了變革的需要，并通過強大的中央集權(quán)力量自上而下的推動改革。政府不僅僅導了制度的設計、實施還肩負著利益分配、社會關(guān)系協(xié)調(diào)、社會道德引導等多方面的工作。基于推動社會轉(zhuǎn)型的需要，政府還掌握了大量的資源。政府官員們天然的獲得了精英的地位。

防止“多數(shù)人的暴政”，防止大眾民主傷害個人權(quán)利是精英主義的主要目的，精英主義政治主張以專業(yè)化的官僚主導行政事務，反對大眾參與。這就與大眾民主構(gòu)成了矛盾。在轉(zhuǎn)型期的社會中，常常是兩種趨向都非常明顯。一是推動變革需要集中使用權(quán)力造就了精英階層，經(jīng)濟的變革也造就了一批經(jīng)濟、文化領域的精英階層，精英階層形成后，利用公共權(quán)力維護自身地位。而隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，大眾受教育程度提高，經(jīng)濟地位提升，也必然要求參與政治事務。因此，如何有效協(xié)調(diào)兩者之間的矛盾成為轉(zhuǎn)型政府面臨的一個重要問題。

3.政府職能界定不清晰。對于轉(zhuǎn)型期國家來說，由于自身任務的復雜性，政府對社會經(jīng)濟的干預更為頻繁與深刻。脫胎于計劃經(jīng)濟體制的中國政府，一方面要擺脫傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟習慣的影響，另一方面又要負擔起整個社會和國家現(xiàn)代化領導者的任務。國家不僅負擔了“最低限度國家”的國防、外交、安全等方面責任，更為重要的是，國家在轉(zhuǎn)型期還要設計、引導甚至于主導經(jīng)濟發(fā)展方向、制定各種市場主體活動規(guī)則、培育社會組織以便在某些方面替代國家權(quán)力、確立轉(zhuǎn)型期主導價值觀念等等多方面的事務。為了獲得經(jīng)濟發(fā)展的資金，轉(zhuǎn)型期的國家還在某些競爭領域開辦國有企業(yè)，與市場主體爭奪經(jīng)濟利益。國家在轉(zhuǎn)型期的多重角色往往還處在變動之中，由此，帶來了國家職能的不清晰。

國家職能不清帶來的影響有兩個方面，一是轉(zhuǎn)型期國家可以在必要的時候擴大國家權(quán)力，而不必擔心此舉會招致社會和公民對國家危害個人權(quán)利的指責。但負面的影響也非常嚴重，在某些領域的“缺位”和在另外一些領域的“越位”司空見慣。這種“缺位”、“越位”也造成了政府行政的困難，面對變動的社會政府的適應能力越發(fā)顯得笨拙和無所依據(jù)。

4.國家與社會的分離程度不足。國家與社會在西方政治學中一直是不同的概念，然而在中國傳統(tǒng)政治中長期執(zhí)行的是“家國天下”，步入近代以后，“全能國家”更是對社會進行全面的控制。由此造成了社會的獨立性不足。具體表現(xiàn)就是非營利組織不發(fā)達。國家在轉(zhuǎn)型過程中出于維護穩(wěn)定、維持政府權(quán)威的目的又對非營利組織處處控制。進一步加劇了非營利組織發(fā)展的困難局面。

非營利組織不發(fā)達導致轉(zhuǎn)型期國家機構(gòu)膨脹、效率低下。很多應該由社會、市場提供的服務無法從政府中分離出去，政府肩負的責任越多，受到相應的指責也越多。

三、轉(zhuǎn)型期政府行政改革應遵循的典則

轉(zhuǎn)型期社會的特點以其中中國改革的漸進特征決定了至少在現(xiàn)階段，仍沒有一種可以包治百病的“良好”的行政模式能夠廣泛適應需要。里格斯的行政生態(tài)學更多的是一種描述性經(jīng)驗主義論述，并沒有為轉(zhuǎn)型期社會提供可供指導的行政模式。正如哈耶克所言，法律并不是被“制定的”而是被“發(fā)現(xiàn)的” [5]，法律存在于社會生活之中。結(jié)合中國改革的漸進特征和轉(zhuǎn)型期社會的種種特點，雖然人為的設計并不可能，但是總結(jié)出一些行政改革需要遵循的典則還是十分必要的。

1.由強化法治，規(guī)約政府權(quán)力，保護公民權(quán)益。政府權(quán)力不是沒有界限的。在一個成熟的社會中，公共權(quán)力與個人權(quán)益、與社會權(quán)利都應該有明確的界限。而對這一界限做出界定的就是法律。正如上文所說，法治不是針對個人的，而是針對政府的。西方政治學的一切學術(shù)思想和制度設計的出發(fā)點都是要防止政府對個人自由的傷害。對于一切擴大政府權(quán)力的行為，都抱持著非常審慎的態(tài)度。在轉(zhuǎn)型期，有必要明確法治的含義，強化政府行為的控制力度，明確公共權(quán)力的界限，防止政府行為傷害公民權(quán)利。

2.把理性官僚制與公民政治參與結(jié)合起來。理性官僚制是與工業(yè)時代相適應的，在發(fā)達國家完成了工業(yè)化進入了后現(xiàn)代化時代以后，理性官僚制表現(xiàn)出了諸多的不適應癥狀。但是，對于正在進行現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的國家來說，理性官僚制仍然是一種必須。理性官僚制在轉(zhuǎn)型期不應該被摒棄，而是應該加強并在某些方面做出改進。

從政治參與上看，理性官僚制的最大問題是專業(yè)技術(shù)人員行政對大眾參與的排斥。所以，在強化理性官僚制“法律至上”[6]和精細專業(yè)化管理的同時，還應該擴展大眾參與途徑、完善大眾參與程序。尤其是在一些涉及到公民個人權(quán)利的是事項上。

3.放松管制，扶持非營利組織發(fā)展。非營利組織可以把分散的公民組織起來，更能受到政府的重視，從而擴展公民政治參與的范圍。

目前中國對于非營利組織的控制過于嚴格，有必要簡化手續(xù)，放松控制。同時幫助和指導非營利組織正常運行，提供必要的財政支持。

參考文獻:

[1][美]里格斯在臺灣大學的演講詞[G] //彭文賢.行政生態(tài)學.臺北:臺灣三民書局，1988:19.

[2]彭文賢.行政生態(tài)學[M].臺北:臺灣三民書局，1988.

[3]哈耶克.法律、立法與自由:第2—3卷[M].北京:中國大百科全書出版社，2000:417.

[4][美]約瑟夫·熊彼特.資本主義、社會主義和民主主義[M].北京:商務印書館，1979.

[5]哈耶克.法律、立法與自由:第1卷[M].北京:中國大百科全書出版社，2000:113-115.

[6]丁煌.西方公共行政管理理論精要[M].北京:中國人民大學出版社，2005.[責任編輯王薇]