中長期預(yù)算體制的國際比較與啟示

摘要:預(yù)算作為國家財(cái)政的重要管理工具，應(yīng)體現(xiàn)收支的可持續(xù)性與政策的績效水平。對于急需完善的預(yù)算體制，建立合理的中長期預(yù)算體制成為改革與發(fā)展的必經(jīng)之路。中國的中長期預(yù)算體制，不僅要吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，更需要充分考慮現(xiàn)有預(yù)算制度狀況、機(jī)構(gòu)配置與人員技術(shù)水平。以澳大利亞、美國以及南非三國的預(yù)算制度、年度預(yù)算報(bào)告以及其他國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)作為參考，通過比較分析探究中國建立中長期預(yù)算體制的方向和思路。

關(guān)鍵詞:中長期預(yù)算;預(yù)算改革;國際比較

中圖分類號:F12文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0005-03

一、建立中長期預(yù)算體制的必要性與可行性

1.預(yù)算體制應(yīng)與宏觀政策一致。財(cái)政預(yù)算作為財(cái)政收支的基礎(chǔ)和政策執(zhí)行的依據(jù)，應(yīng)及時(shí)有效地體現(xiàn)國家政策的指導(dǎo)方向。而中國現(xiàn)行年度預(yù)算制度，由于時(shí)間跨度短、編制過程缺乏持續(xù)性而不能滿足政策制定與執(zhí)行的連貫性。

中長期預(yù)算體制的建立，能彌補(bǔ)中國預(yù)算體制的上述缺點(diǎn)，從整體上量化項(xiàng)目投資的后續(xù)支出，明確資金來源;同時(shí)，預(yù)算體制中的最高額限制和績效評價(jià)預(yù)測機(jī)制使得項(xiàng)目成本與收益緊密聯(lián)系，既增加了資金使用透明度，又能有效控制投資總量。通過績效考核嚴(yán)格監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施，避免盲目投資造成爛尾現(xiàn)象。

2.在中國，建立中長期預(yù)算體制條件基本成熟。亞洲開發(fā)銀行(2001)在《公共支出管理》中提出，有能力建立跨年度預(yù)算的集體應(yīng)具備四個(gè)條件:[1] (1)經(jīng)濟(jì)較為穩(wěn)定。(2)有可靠的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測、分析能力和嚴(yán)格的政策決策過程。(3)預(yù)算制度具有紀(jì)律性。(4)社會制度能有效支撐預(yù)算體系。

中國自改革開放以來，社會體制不斷完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境也較為穩(wěn)定。同時(shí)，政府制定的五年規(guī)劃給宏觀經(jīng)濟(jì)的可預(yù)測性創(chuàng)造了條件;統(tǒng)計(jì)人員計(jì)算分析技術(shù)的提高、政府對會計(jì)制度的規(guī)范、《預(yù)算法》的改革和預(yù)算體制的完善，表明中國已基本滿足建立中長期預(yù)算制度的條件。但改革不能一蹴而就，由于中國現(xiàn)有的預(yù)算體制和編制水平同預(yù)算機(jī)制健全的國家相比仍存在較大差距，需要經(jīng)歷適當(dāng)?shù)倪^渡階段，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算體制的平穩(wěn)改革和對資金、技術(shù)的要求。

二、國外中長期預(yù)算體制主要特點(diǎn)

1.預(yù)算基礎(chǔ)。澳大利亞、美國和南非作為預(yù)算機(jī)制較為成熟完整的國家，在編制中長期預(yù)算時(shí)都采用了滾動(dòng)式預(yù)算編制方法，即每一個(gè)財(cái)政年度報(bào)告都在上一年預(yù)測的基礎(chǔ)上，以固定年限跨度對隨后的一年進(jìn)行滾動(dòng)計(jì)算。前一年度編制的預(yù)測被用于評估與現(xiàn)有政策承付款項(xiàng)有關(guān)的預(yù)測，而支出最高限額則作為編制部門預(yù)算的基礎(chǔ)。若政府政策發(fā)生重大改變，則及時(shí)做出評估并更新預(yù)算。另外，零基預(yù)算法已被廣泛采用，即按照影響項(xiàng)目支出的所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度重新測算支出需求。同時(shí)，績效評估被普遍用于政府重大投資項(xiàng)目，以體現(xiàn)項(xiàng)目“成本—收益”情況和對現(xiàn)有狀況的改善程度。

2.預(yù)算規(guī)劃期間。澳大利亞采用“1+4”年的規(guī)劃期間(見表1)。以2009年5月公布的財(cái)政報(bào)告為例，“1”為已過的2008財(cái)政年度，“4”為中長期規(guī)劃部分的2009—2013年4個(gè)規(guī)劃年度。其中前兩年著重實(shí)際預(yù)測，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性較高，可以作為政府各部門的績效考核的標(biāo)準(zhǔn);后兩年著重規(guī)劃，準(zhǔn)確性稍弱，旨在對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行政策性指導(dǎo)。

同時(shí)，對于長期的投資項(xiàng)目和重要的國民權(quán)利性指標(biāo)(如就業(yè)率、退休金總額等)，澳大利亞采取二十年的預(yù)測期間，以完整反應(yīng)較長時(shí)期的變化。在2007—2008 年度預(yù)算報(bào)告中，對政府赤字情況更做出了長達(dá)四十年的超長期預(yù)測 [2]。

由于受金融危機(jī)的沖擊，美國經(jīng)濟(jì)形勢劇烈變動(dòng)，在原來基礎(chǔ)上預(yù)測出的數(shù)據(jù)已不具有準(zhǔn)確性。所以，美國預(yù)算體制已由1995年的“1+4”年更改為“1+2”年，以著重反應(yīng)當(dāng)期的政府支出情況。美國政府預(yù)算由各部門的分部預(yù)算組成，采用了“1+2”年的規(guī)劃期間。在2010年2月1日公布的政府財(cái)政報(bào)告中，“1+2”分別為 2009財(cái)年全年實(shí)際統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和2010—2012年的預(yù)測數(shù)據(jù)。對于涉及政府整體指標(biāo)(如政府總收支等)和重要法案支出額度多采用十年的長期預(yù)測。同時(shí)，預(yù)算體制中配備了完整的績效考評機(jī)制以對大型政府支出進(jìn)行評估，監(jiān)督項(xiàng)目的執(zhí)行情況。

南非政府預(yù)算采用“1+4”年的規(guī)劃期間，包括前一財(cái)政年度的數(shù)據(jù)、本財(cái)政年度預(yù)測與后3個(gè)財(cái)政年度的預(yù)測。與澳、美不同的是，南非在長期規(guī)劃階段采取了分段平均的計(jì)算方法，通過對未來的初步估計(jì)以顯示政策影響，如2009年財(cái)政預(yù)算報(bào)告中政府對就業(yè)政策績效預(yù)測(詳見表2)。

3.預(yù)測項(xiàng)目。預(yù)測項(xiàng)目分為中期和長期預(yù)測項(xiàng)目，以中期預(yù)測項(xiàng)目為主。長期預(yù)測體現(xiàn)在對大規(guī)模的政府投資決策、國民權(quán)益性項(xiàng)目與重要宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的估計(jì)和規(guī)劃。

中期預(yù)測項(xiàng)目包括政府收支總況與細(xì)則、政府赤字規(guī)模、政府資產(chǎn)與負(fù)債情況、宏微觀重要經(jīng)濟(jì)參數(shù)、稅收總況及個(gè)人稅收負(fù)擔(dān)等。支出情況為報(bào)告的重點(diǎn)，對從上到下的資金限額、從下到上的現(xiàn)有政策經(jīng)常性成本和中期成本進(jìn)行預(yù)計(jì)，展現(xiàn)出政府對資源的優(yōu)化配置和政策的指導(dǎo)方向 [3]。

作為長期預(yù)測項(xiàng)目，各國因?qū)嶋H政策不同有所差異。相同點(diǎn)體現(xiàn)在對重要宏觀經(jīng)濟(jì)參數(shù)和國民權(quán)益性項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)上，包括國債和地方債務(wù)規(guī)模、政府長期收支、GDP增長、就業(yè)率、養(yǎng)老保險(xiǎn)金規(guī)模等。具體投資項(xiàng)目均為大規(guī)模的投資計(jì)劃，重在對項(xiàng)目收支進(jìn)行整體規(guī)劃，如澳大利亞在2009年報(bào)告中對政府公共保障政策的社會需求、養(yǎng)老金規(guī)模、老齡人數(shù)等數(shù)據(jù)做了五十年的預(yù)測估計(jì);美國政府對當(dāng)期各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的具體影響提出十年估計(jì)等。

4.編制機(jī)構(gòu)、編制程序與預(yù)算決策。澳大利亞財(cái)政年度為每年7月1日到次年6月30日，國庫部負(fù)責(zé)編制預(yù)算，采用“兩上兩下”的編制程序。每年9月，國庫部對下年度經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行預(yù)測，確定年度財(cái)政收入總規(guī)模;10月由財(cái)政和行政管理部根據(jù)國庫部測算數(shù)據(jù)，將年度預(yù)算編制原則和設(shè)想報(bào)告給總理，總理向下級各部門征求意見。各部門編制部門發(fā)展計(jì)劃和部門預(yù)算細(xì)則，提交給財(cái)政和行政管理部;此過程在12月至次年2月再度循環(huán)，最終由財(cái)政和行政管理部將報(bào)告提交至內(nèi)閣;通過審議后的草案由政府交予國會眾議院審議，通過后即形成具有法律效力的國家預(yù)算。

美國的財(cái)政年度為每年的10月1日到次年的9月30日，白宮的管理與預(yù)算辦公室編制聯(lián)邦預(yù)算，國會負(fù)責(zé)審批預(yù)算。美國的聯(lián)邦預(yù)算程序非常復(fù)雜，從聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)編制預(yù)算到聯(lián)邦預(yù)算執(zhí)行后的審計(jì)，長達(dá)33個(gè)月。在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，聯(lián)邦政府要同時(shí)執(zhí)行本財(cái)政年度預(yù)算，審核上一財(cái)政年度的預(yù)算并編制下一財(cái)政年度的預(yù)算。聯(lián)邦預(yù)算程序分為預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和審計(jì)。在形成預(yù)算決議案之前，美國總統(tǒng)、管理與預(yù)算辦公室和國會需要對預(yù)算草案進(jìn)行反復(fù)商討。雙方一致通過后的預(yù)算決議案才具有法律效力，成為政府撥款和征稅法案的基礎(chǔ)。

南非政府的財(cái)政年度是從每年的4月1日到次年的3月31日，預(yù)算由財(cái)政部編制。編制和審議過程與澳、美兩國大致相同，每年2月由當(dāng)屆財(cái)政部長將預(yù)算草案報(bào)告給國會，國會通過后政府才能夠根據(jù)預(yù)算進(jìn)行對應(yīng)的支出行為。

三、對中國構(gòu)建中長期預(yù)算體制的啟示

構(gòu)建中長期預(yù)算體制不可一日而就，得在現(xiàn)有基礎(chǔ)上平穩(wěn)過渡。改革分為兩步:第一，實(shí)施過渡性中長期預(yù)算制度，即構(gòu)建基本預(yù)測框架，確定預(yù)算方法、規(guī)劃期間、編列最重要的預(yù)算項(xiàng)目(如總收入-支出預(yù)計(jì))和重要宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、對編制部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整、制定部門戰(zhàn)略、在少數(shù)重點(diǎn)部門編制支出計(jì)劃;第二，全面推進(jìn)中長期預(yù)算制度，規(guī)劃跨度加長，規(guī)劃范圍拓寬，預(yù)算精確度提高。具體包括建立準(zhǔn)確的政府資產(chǎn)-負(fù)債預(yù)計(jì)和績效評估機(jī)制等。

通過對澳大利亞、美國和南非的中長期預(yù)算體制及報(bào)告的分析，可以得出對中國建立中長期預(yù)算體制的幾點(diǎn)啟示:

1.預(yù)算方法。滾動(dòng)預(yù)算、零基預(yù)算和績效預(yù)算作為國際通用的預(yù)算編制方法，在世界各國長期的實(shí)踐中已體現(xiàn)出其科學(xué)性和實(shí)用性。中國于2000年開始試運(yùn)行零基預(yù)算，并在其后引入了績效預(yù)算機(jī)制，在實(shí)踐中已積累了大量經(jīng)驗(yàn)。因此滾動(dòng)預(yù)算、零基預(yù)算和績效預(yù)算作為構(gòu)建完整科學(xué)的中長期預(yù)算體制的技術(shù)基礎(chǔ)，在中國具有很高的可行性。

2.規(guī)劃期間。考慮到中國現(xiàn)有的技術(shù)水平和改革將帶來的成本，建議結(jié)合三個(gè)國家的預(yù)算跨度，在過渡期階段，財(cái)政預(yù)算主體選取折中的 “1+2”年中期預(yù)算期間，以“1+4”年的中期預(yù)算期間作為最終目標(biāo)。重大投資項(xiàng)目和宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)則以五年或十年為長期規(guī)劃期限。

在過渡期實(shí)行“1+2”年的中期預(yù)測能夠更好地保證預(yù)算的準(zhǔn)確性，避免對現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)技術(shù)要求過高。因?yàn)殡S著預(yù)測跨度的增大，對技術(shù)要求更為嚴(yán)格，預(yù)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性下降，使預(yù)測本身失去指導(dǎo)意義;過渡期之后，中長期制度的框架基本建立，技術(shù)水平和基礎(chǔ)設(shè)施有所提高，此時(shí)則應(yīng)以“1+4”年作為主要的預(yù)測期間，這樣更加切合國家五年計(jì)劃的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，加上五或十年的長期規(guī)劃，使得預(yù)算和投資項(xiàng)目與國家政策能夠緊密聯(lián)系。

3.預(yù)測項(xiàng)目。中國預(yù)測項(xiàng)目大致可分為收入-支出、資產(chǎn)-負(fù)債以及重要宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)三個(gè)方面，其中收入和支出作為主要預(yù)測項(xiàng)目，用于國家財(cái)政的總量控制和政府工作的績效考核。同時(shí)，公布收支的長期預(yù)測數(shù)據(jù)有利于政府控制支出，實(shí)施優(yōu)質(zhì)管理，減少債務(wù)壓力。

實(shí)施階段的第一步包括編列總收入-支出預(yù)計(jì)、重要宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、制定部門戰(zhàn)略、在少數(shù)重點(diǎn)部門編制支出計(jì)劃;第二步包括編制資產(chǎn)-負(fù)債預(yù)計(jì)和與政府政策及具體項(xiàng)目配套的績效評估。

4.編制機(jī)構(gòu)、組織程序與預(yù)算決策。《預(yù)算法》規(guī)定， ① 中國預(yù)算包括中央預(yù)算和地方預(yù)算，編制機(jī)構(gòu)分別為國家財(cái)政部和省、地、市、州各級財(cái)政部門和行政部門。整個(gè)預(yù)算編制采用與澳大利亞相同的“兩上兩下”程序，過程劃分為八個(gè)階段，分別為:采集信息、布置預(yù)算編制、編制預(yù)算建議計(jì)劃、財(cái)政審核、征求意見和編制部門預(yù)算文本、專家論證、編制并上報(bào)預(yù)算草案、批復(fù)預(yù)算 [4]。將中長期預(yù)算的編制融入現(xiàn)有程序體現(xiàn)在:(1)從上到下:中央明確界定規(guī)劃期內(nèi)總收入和可用于公共支出的總資源，建立完善的宏觀經(jīng)濟(jì)框架;明確符合年度政策重點(diǎn)計(jì)劃要求的部委和地方最高支出限額。(2)從下到上:各部委、地方在支出限額內(nèi)各自制定年度支出計(jì)劃并計(jì)算成本。最后，財(cái)政部將編制的預(yù)算法案交由政府預(yù)算委員會審核，審核通過后由財(cái)政部代表政府向人民代表大會報(bào)告，全體代表投票審議。通過審議的預(yù)算法案具有法律效力，財(cái)政部門依據(jù)預(yù)算報(bào)告分配財(cái)政資金，執(zhí)行政府政策。

四、即將面臨的問題與解決方案

1.中長期財(cái)政預(yù)算體制的執(zhí)行缺陷。政府對中長期預(yù)算的執(zhí)行力度不足，中長期財(cái)政預(yù)算對執(zhí)行機(jī)構(gòu)約束力低，可能導(dǎo)致兩種問題。其一，若預(yù)算低于執(zhí)行機(jī)構(gòu)所需資金，則無法約束執(zhí)行機(jī)構(gòu)按照最高限額縮減成本，部委和地方可能通過預(yù)算外支出、專項(xiàng)支出等途徑獲取超出最高限額的資金，使中長期規(guī)劃“形同虛設(shè)”;其二，若因原料價(jià)格的大幅變動(dòng)導(dǎo)致成本大幅減少，支出機(jī)構(gòu)也會將以前年度的預(yù)測作為政府撥款的傾向，使得隨后年份的支出削減難以開展，即使事實(shí)已經(jīng)很清楚。

而解決問題的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確預(yù)測數(shù)據(jù)和加強(qiáng)政府對中長期預(yù)算的執(zhí)行力。一方面，根據(jù)澳大利亞、美國和南非的成功經(jīng)驗(yàn)，預(yù)算制定部門應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)測機(jī)制，依據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢及時(shí)有效地更新、評估以前年度的預(yù)測結(jié)果，在財(cái)政年度中期的規(guī)定時(shí)點(diǎn)提出預(yù)算調(diào)整;另一方面，政府推動(dòng)預(yù)算的決心成為執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否嚴(yán)格按照預(yù)算機(jī)制的關(guān)鍵。南非政府在推行中期規(guī)劃之時(shí)便鄭重承諾實(shí)施的決心，并開展了大量工作以支持中期規(guī)劃的實(shí)施，這一做法使得規(guī)劃取得成功的幾率大大提高，并極有可能在不久的將來實(shí)現(xiàn)其核心目標(biāo)。

2.中長期財(cái)政預(yù)算體制的技術(shù)問題。(1)或有事項(xiàng)。當(dāng)環(huán)境缺乏可預(yù)測性時(shí)，預(yù)測的不定性會約束執(zhí)行機(jī)構(gòu)職能的正常執(zhí)行和投資項(xiàng)目的實(shí)施，在這種條件下，比較簡單的方法是設(shè)立或有事項(xiàng)準(zhǔn)備金，以應(yīng)對環(huán)境變化帶來的收入-支出差額。這部分準(zhǔn)備金既可用于超預(yù)計(jì)通貨膨脹所帶來的超額支出，也可作為政策支持，為那些在年度預(yù)算中未曾考慮的新增優(yōu)先投資項(xiàng)目提供支持。但須注意的是，準(zhǔn)備金制度必須由政府對相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審批，準(zhǔn)確評估現(xiàn)實(shí)情況，否則，將加重預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行項(xiàng)目的現(xiàn)有沖突。加拿大在20世紀(jì)60年代就曾因?yàn)闇?zhǔn)備金制度的濫用導(dǎo)致中長期預(yù)算制度與實(shí)際支出嚴(yán)重不符，政府支出陷入混亂 [5]。(2)實(shí)際價(jià)格與名義價(jià)格。中國在經(jīng)濟(jì)刺激政策的影響下，市場貨幣供應(yīng)大幅增加帶動(dòng)物價(jià)上漲，形成通貨膨脹。而在通貨膨脹的情況下實(shí)行中長期規(guī)劃對年度預(yù)算造成了很大的壓力。在這種情況下，采用實(shí)際價(jià)格能夠有效反應(yīng)支出成本;同樣，在面臨較高通貨膨脹率的情況下，用實(shí)際價(jià)格而不是名義價(jià)格才能夠維持正常的政府運(yùn)作和政策實(shí)施。

根據(jù)英國在20世紀(jì)70年代取得的經(jīng)驗(yàn)表明 [6]，政府若將控制通貨膨脹率作為目標(biāo)，以名義價(jià)格進(jìn)行預(yù)算能夠在一定程度上縮減政府支出。這對于政府投資過多，急需產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、提高居民消費(fèi)能力的社會現(xiàn)狀能起到改善作用。通過名義價(jià)格制定預(yù)算，適當(dāng)控制政府在營利項(xiàng)目上的投資和控制，加以民間投資渠道的優(yōu)化和市場秩序的管理也是緩解樓市、股市虛熱，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、拉動(dòng)國內(nèi)需求的一種方法。

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