試論改善農民民生的政策選擇與制度安排

摘要:中國經濟社會二元化的發展格局決定了農村民生應構成中國改善民生的重中之重。改善農民民生，應以系統論的思維，從保障基本生活、促進生產發展和培育未來競爭力三個層次，從調整國民收入分配政策、改變公共財政資源配置重城輕鄉的傾向、建立覆蓋農村的社會保障網絡、加強農村地區各級各類教育等方面入手，通過政策的調適和制度的重構建立起改善農民民生的政策體系與制度保障。

關鍵詞:農民;民生;收入分配;社會保障;政策選擇;制度安排

中圖分類號:F32文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0034-03

一、改善民生的重中之重:農村居民的民生問題

所謂民生，即民之生存必需，也就是有關國民的生計與生活問題，因而說到底，就是廣大人民群眾最現實的根本利益問題。同時，社會民生同一國的實際國情息息相關，與國家的經濟社會發展密不可分。就中國的基本國情而言，我們還是一個經濟社會發展水平較低的發展中國家，人口基數龐大且增長速度較快，總體科學技術水平的提高和社會勞動生產效率的進步相對較慢，加之每年規模可觀的新增人口會抵消相當一部分物質財富的增量，以及經濟社會發展中一些制度不夠健全，其結果是現階段中國城鄉居民的生活水平還不高，在社會民生領域尚存在諸多突出的矛盾和問題。例如，近些年來公眾怨聲較高的“上學難、看病難和住房難”就是比較有普遍意義的社會民生難題。

另一方面，中國又是一個典型的經濟社會二元化的社會，工農差別和城鄉差別較大，而且這種差距仍在繼續擴大。這意味著，就民生問題而言，當前社會民生領域的諸多矛盾和問題，雖然在城鄉之間普遍存在，但農村的民生問題相對更為突出和緊迫。換言之，當前中國社會建設應當以改善民生為重點，而改善民生又應優先考慮農村地區的民生問題，將改善農民民生放在首位。其理由是:改革開放三十年來，城鎮地區的經濟社會發展水平遠遠高于農村地區，導致城鎮居民在收入基數和增長速度方面大幅領先于農村居民，加之長期以來中國在公共財政支出和公共服務體系的建設方面將重點放在城鎮地區，使城鎮居民在社會保障、公共衛生服務與醫療、公共教育等方面享受諸多隱性收益，而農村居民則無法享受。兩相作用的結果就是:城鄉居民之間在經濟狀況、家庭消費和生活質量等方面呈現出城鎮居民領先于農村居民，且城鄉之間的上述差距仍在持續擴大。具體可從以下幾個方面進行分析:

其一，對城鄉居民的社會階層結構分析。根據中國社會科學院“當代中國社會階層研究”課題組(2001年)的相關研究，他們以職業分類為基礎，以組織資源、經濟資源、文化資源的占有狀況作為劃分社會階層的標準，通過大量的調查和深入的研究，提出了當代中國社會的十大階層。其中，農村居民主要分布于處于社會底層的三大階層中:產業工人階層(以農民工的身份，6%以上);農業勞動者階層(農村居民的主體部分，44%);城鄉無業失業半失業階層(1.6%)。可見，占中國國民人口比重達64%的農村居民中，就有近52個百分點的人集中分布于十大階層的最靠后的三個階層。而城鎮居民的階層分布則較為分散，除不足6%和2%的人分別分布于產業工人階層和城鄉無業失業半失業階層之外，大多分布于十大階層的前七個階層。由此可見，中國城鎮居民的經濟社會地位明顯高于農村居民，他們對各類經濟、組織與文化資源的占有狀況遠優于農村居民。

其二，對城鄉居民的可支配收入和生活消費支出的比較分析。結合國家農業部和統計局的相關統計資料來看，在從1986—2006年的二十年中，從人均收入的絕對值來看，城鎮居民的人均可支配收入均遠高于農村居民的人均純收入，而且二十年間這種收入差距已從不到2倍擴大到3.3倍;從人均純收入的增長率來看，同樣是在絕大多數年份，城鎮居民的收入增長率都要高于農村居民的收入增長率，且收入增幅差距明顯;從人均生活消費支出來看，二十年間城鎮居民的人均生活消費支出不僅遠高于農村居民，而且這一差距亦在二十年間由2倍擴大到3倍。而且，城鄉居民在人均可支配收入和人均生活消費支出方面現已高達3倍的差距還僅僅是城鄉居民之間的“名義差別”，如果再把城市居民所享有的、對農村居民來說可望而不可即的各種實物補貼，如公費醫療、國家對中小學財政補貼、養老金保障、失業保險、最低生活救濟等隱性收益計算在內，城鄉的“實際差別”將高達5～6倍。當然，城鄉居民的實際生活水平還受各自地區物價水平的影響，但從農業部公布的城鄉消費品零售物價指數來看，城鄉之間物價指數的變化基本趨同，差異甚小，因此這一因素對城鄉居民生活水平對比的影響基本可上忽略。

事實上，中國農村居民不僅僅是在經濟收入和生活水平方面較之城鎮居民相去甚遠，而且在國家的經濟、政治、社會及文化各個領域的規則體系面前較之城鎮居民更處于一種弱勢地位，這是由中國農民在自身素質、社會聯系、組織程度、信息獲取、利益表達等諸多方面同城鎮市民相比所居的劣勢地位所注定的。因而，可以說，中國農民在社會中的弱勢地位既有該群體自身的因素，也有社會制度層面的因素。而且，基于以上各類主客觀因素的影響，尤其是社會制度體系的客觀存在，加之農民群體的弱勢地位，中國農民群體的民生改善較之城鎮居民就存在更大的困難。其根源即在于中國的經濟社會二元化發展格局。

二、改善農民民生的政策與制度體系的構建

對于中國農民群體民生狀況的改善，需要從農民生產和生活的實際出發，全面而系統地予以規劃和論證。從中國農民群體的生活實際而言，他們遭遇的困難主要是:基于自身科學文化素質與專門技能的局限，其生產勞動以農業為主(“大農業”)，勞動產出與產品的市場價格相對較低，致使經濟收入較低，且增長緩慢;同時由于中國公共財政資源的配置與投資長期存在重城輕鄉的傾向，農村居民難以像城鎮居民一樣從公共社會服務體系中受惠，加之缺乏必要的社會保障，農民家庭基于其脆弱的經濟狀況無力獨力應對生活中家庭成員生病、致殘、上學等意外風險和大額支出，因病致(返)貧、無力負擔子女上大學等情況在農村地區較為普遍。就生產而言，他們遭遇的尷尬是:從事傳統的農業生產則產出和收益太低，從事現代農業和其他產業又不具備相應條件，進城務工也難以從事高收入的工作。換言之，在生產方面，他們普遍遭遇自身競爭力脆弱和職業轉換困難的困境。

1.第一層次著力解決農民群體的現實生活困難，目標為保障農民群體的基本生活，思路為本著“多予少取”的原則，重點建設針對農村居民的社會保障網絡，同時調整國民收入的分配政策，提高國民收入初次分配和再分配過程中農村居民勞動所得的比重，減輕農民群體的稅費負擔，實現農民群體“增收減負添保障”的迫切愿望。

在這一層次的政策選擇或制度安排方面，主要是兩大重點:一是參照城鎮居民的社會保障制度的技術框架，建立起覆蓋農村居民的社會保障網絡;二是調整國民收入分配的相關政策，進一步取消遺留的農民稅費負擔，將公共財政資源的配置和投入重點由城鎮傾斜到農村地區，讓農民真正享受到“公共財政的陽光”，更多地從政府給予的各項實物補貼和公共福利中受惠。具體在措施方面，需要建立和完善以下具體制度:

(1)在繼續完善農村合作醫療制度的基礎上，建立起適合中國農村實際情況的農村居民大病醫療保險制度，并盡快完善農村地區的公共衛生服務和醫療服務體系，解決好農民群眾“看病難、看病貴”的民生難題。當前作為試點推進的農村合作醫療可以在一定程度上緩解農村居民的門診和常規住院費用負擔，但仍然無法解決農民群眾的大病風險問題。因此，我們不妨參照美國的“醫療照顧計劃”和“醫療救濟計劃”(主要針對無力購買醫療保險的老年人、窮人、殘疾人和重病患者等貧弱群體)的福利性醫療保險項目的技術安排，通過“各級政府補一點，參保者自己出一點”的籌資方式，利用中國農村居民人口基數龐大利于實現保險原理所要求的“大數法則”的便利，建立起兼有福利性和商業性的農村居民大病醫療保險制度。(2)繼續推進農村扶貧工作，重點解決各類特別貧困家庭的基本生活問題。主要制度安排有兩項:一是加快實施農村最低生活保障制度，為人均收入在接近農村絕對貧困線或其以下的農村居民提供最低生活保障;二是根據“應保盡保”的原則，將針對農村困難家庭或人口的社會救助措施制度化、常態化、長效化。在這方面，應該學習英國等西歐國家的濟貧經驗，構筑起適應中國農村地區實際情況的貧困救濟和災害救濟體系。(3)養老保險和生育保險。隨著中國計劃生育政策的實施，農村地區家庭小型化的趨勢已開始顯現，這意味著傳統的農村家庭養老模式將力不從心。為此，需要建立起以國家統一的農村基本養老保險為主體，以農村計劃生育養老保險(針對只有一個子女的農村家庭的老年人)和農村集體退休金制度(視農村各地的經濟發展水平而異，有條件的地區應先行)為補充的，多支柱、多元化的農村養老保險制度。同時，為保障“優生優育”的人口政策目標，應結合農村合作醫療或參照農村醫療保險制度，建立起農村居民的生育保險制度，這也是針對國民健康而進行的對未來的人力資本的投資。(4)深化國民收入分配改革，提高在國民收入初次分配過程中農村居民勞動所得的比例，減輕或取消針對農村居民的遺留的稅費項目，將公共財政資源的配置與投資重心適度轉移至農村地區，為改善農民民生打好基礎。近年來，中國政府已實施了取消“農業稅”、實行免費的義務教育、實行對農業生產的“三免三補”等多項惠農政策，使農民群體的民生得益甚多。但在政策層面，仍有繼續挖掘的空間。例如，據社科院經濟研究所調查報告顯示，如果把所有農戶的所有稅費全部減免，他們的人均收入會增加5.4%，他們與城鎮居民的收入差距會縮小13個百分點。更重要的是，政府所提出的“讓公共財政照耀農村”的新理念必須在實際操作層面轉化為現實的政策安排，切實對農村教育、醫療、衛生、文化等社會事業加大投入力度，真正實現基本公共服務城鄉一致的“均等化”，確保農村居民同城鎮居民一樣享有同等的國民待遇和各項權益。

2.第二層次為著力解決農民群體生產中的問題，目標為提高農民群體生產的產出效益和經濟收益，思路為本著“工業反哺農業、城市反哺鄉村”的原則，重點建設旨在發展現代農業、高效農業和農業工業化的農業發展服務體系、農村發展支持體系和產業升級促進體系及農民權益保障體系，實現農民“發展生產、提高收入、改善生活”的發展遠景。

發展生產，提高收入，是改善農民民生的根本途徑。因此，加大對農村地區生產基礎設施的投資和農村生產服務體系的建設，幫助農民群眾提高生產的效率和收益，是改善農民民生的治本之策。在這方面，根據當前中國農村地區生產發展的實際，應抓好農村地區產業結構升級、農業生產資料和農產品價格監管、農業生產社會服務體系及農民創業支持服務體系等幾項重點工作。各級政府應因地制宜地從資金、政策、科技、信息等方面加大對農業綜合開發的支持力度，促進農業高新技術在農村生產中的應用和推廣，引導農民發展能充分發揮地方比較優勢的特色農業和非農項目，積極探索由傳統農業向現代莊園農業、旅游觀光農業、綠色生態農業、高附加值高效農業的轉變，鼓勵農民進行自主創業，將限額信用貸款和現代風險投資等金融技術手段引入農村農業和非農生產，以項目為中心，加強配套的資金支持、技術指導、人員培訓和信息服務，幫助農民群眾逐步實現產業升級和生產發展，提高其勞動生產率、農業與非農產出與效益，增加經濟收入，進而改善民生狀況。

另一方面，針對中國農村富余勞動力大量向城鎮轉移和近年來農業用地征用速度加快等新情況，各級政府還要切實做好三項工作:一是針對規模龐大的農民工群體，切實建立起城鄉聯動的工作機制，從信息服務、勞動監察、爭議處置和法律援助等方面對近2億農民工提供全方位的支持，使其在城鎮地區獲得更好的工作條件和生存保障。二是要根據經濟產業結構的調整趨勢，有針對性地加強對農村富余勞動力的職業技術培訓，提高其進城務工的職業競爭力。在這方面，江蘇無錫等地創造的“學校出菜單、企業出訂單、政府來埋單”的培訓模式就發揮了較好的社會效益。三是要切實保護被征地農民的合法權益，幫助他們取得合法合理的經濟補償與妥善安置，允許并支持農民按現代市場規則將其承包農業用地的土地使用權進行有償轉讓、租賃或投資入股，對各地被征地農民所提出的“土地換社保”、“土地換崗位”及“土地換股權”等呼聲要予以尊重，對其諸如此類的嘗試要鼓勵并予以保護。

3.第三層次則著眼于農民家庭的長遠發展，即通過強化針對農村居民的教育和培訓(包括基礎教育、職業教育、高等教育和成人教育)提高農民家庭“人”的科學文化素質和職業競爭力，同時加大對農村地區基礎設施和公共服務設施的建設，尤其是有利于實現農村工業化發展的經濟建設投資，為從根本上實現農村地區工業化與城鎮化的終極目標打好基礎。

從中國經濟社會發展的趨勢來看，要從根本上改變農村地區經濟社會發展滯后的局面，必然要走農村工業化與城市化的道路，這意味著農民將轉變成市民。但在農村工業化、城鎮化和農民市民化的過程中，農民群體科學文化素質的提高，其職業適應及轉換能力的提高將至關重要。因此，通過教育和培訓來培育農村居民家庭未來發展的競爭力(也是其改善民生的根本途徑)就極其重要。為此，政府要加大對農村教育的支持，切實加強農村地區基礎教育、職業教育、高等教育和成人教育的力度，出臺類似于大學生的國家助學貸款制度之類的農村中高等職業教育學生資助制度，確保農民子弟能夠克服家庭經濟困難順利地完成中高等職業教育或普通高等國民教育階段的學業，為改善農民家庭民生點燃新的希望。

綜上所述，正如溫家寶總理所言:“教育是民生之基，健康是民生之本，分配是民生之源，保障是民生之安。”這四句話不僅從人學意義上精辟地闡釋了民生的真諦，也為我們構想中國農民民生保障與改善體系指明了方向。沿著這一總體思路，從中國農村居民的生活生產的實際出發，我們應著力保障其生活、促進其生產、培育其未來競爭力，通過改革國民收入分配政策實現對農民群眾“多予少取”的政策目標、確立公共財政資源配置和投資重點向農村傾斜的政策導向、建立覆蓋農村居民的社會保障網絡、逐步實現基本公共服務城鄉均等化、加強農村地區各級各類教育以提高農村人力資源素質等政策途徑，構建起促進農民民生改善的政策和制度體系。惟其如此，中國農民群體的民生改善方可在科學的制度保障的基礎上取得積極的進展，并促進社會主義和諧社會與全面小康社會的戰略目標的早日實現。

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