對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的思考

摘要:隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中國現(xiàn)行的土地制度存在的一些缺陷就越來越明顯，越來越不適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的要求。由此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的偉大實(shí)踐正悄然出現(xiàn)在中華大地上。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，從此也被引入公眾視野和中央高層的重視。在確立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的過程中，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的思考需要明確土地流轉(zhuǎn)制度的含義和特征，分析其影響因素，確定在實(shí)施過程中所遵循的原則，討論其具體途徑，對(duì)其作簡要的評(píng)析。

關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn)制度;政策;承包;農(nóng)村

中圖分類號(hào):F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)15-0047-02

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營以來，各級(jí)黨委政府就高度重視農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的需求越來越緊迫，各個(gè)規(guī)范性錯(cuò)失也相繼出臺(tái)，2002年國家頒布了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，其中專門對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)做了規(guī)范。黨的十七屆三中全會(huì)也明確指出必須堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)不得改變土地的所有權(quán)，不得改變土地的用途，不得損害承包方的利益。同時(shí)各級(jí)部門要規(guī)范農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)制度，完善各項(xiàng)法律法規(guī)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)建設(shè)，促進(jìn)土地的依法規(guī)范合理流轉(zhuǎn)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的含義和特征

中國《土地承包法》第32條規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，也就是指擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶根據(jù)自己意愿將土地使用權(quán)或者經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。中國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有以下特征:

第一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。根據(jù)中國《土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是享有承包權(quán)的農(nóng)戶，農(nóng)戶是集體組織的成員，基于其成員權(quán)，每個(gè)農(nóng)戶對(duì)集體所有的土地都享有承包經(jīng)營權(quán)，同時(shí)農(nóng)戶也可以依據(jù)自己的意愿對(duì)享有的承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓或者其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙。第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的客體是農(nóng)村土地承包權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上是對(duì)農(nóng)戶所擁有的使用權(quán)及其附屬的權(quán)利的處分，主要包含有兩種模式，一種是對(duì)承包合同的處分，另一種是轉(zhuǎn)包方在不改變與集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，將與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的承包合同規(guī)定的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)由第三人使用、控制。第三，土地流轉(zhuǎn)的目的是為了獲得更多的收益。允許土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加土地收益。

獲取更大的收益是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)特征，也是土地流轉(zhuǎn)的基本目標(biāo)。在流轉(zhuǎn)的具體操作過程中，必須保證流轉(zhuǎn)主體和客體的基本性質(zhì)，以實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的真正意義[1]。

二、土地流轉(zhuǎn)所遵循的原則

農(nóng)地的權(quán)屬及其優(yōu)化配置，是農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的基本問題。未來中國農(nóng)業(yè)發(fā)展仍要繼續(xù)處理好農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系，在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)業(yè)土地的合理流轉(zhuǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，要把握好一些基本原則。

第一，土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“農(nóng)民自愿”的原則。這是中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)強(qiáng)調(diào)的基本精神。能否尊重農(nóng)民的意愿，是能否順利推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。土地是農(nóng)業(yè)中最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民生產(chǎn)與生活賴以存在的基礎(chǔ)，要充分尊重農(nóng)民的選擇，絕不可以用強(qiáng)制的辦法迫使農(nóng)民離開土地。第二，土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程相適應(yīng)”的原則。農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)主要受兩個(gè)方面因素制約，一是要有合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，二是要有農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的就業(yè)空間。在一定意義上說，即使具備了合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度，但沒有農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的空間，也無法完成土地的流轉(zhuǎn);即使以強(qiáng)制方式實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)，也會(huì)以農(nóng)民流離失所和社會(huì)動(dòng)蕩為代價(jià)。推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必須以農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為前提。離開土地的農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，不是以農(nóng)民工身份的轉(zhuǎn)移，而是要實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民身份向市民身份的轉(zhuǎn)變。因此，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移是建立在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)移。第三，土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“保護(hù)耕地”的原則。推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的目的是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)效率，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。因此，流轉(zhuǎn)出的土地必須保證其農(nóng)業(yè)用途不變。中國是世界上人均耕地資源最少的國家之一，伴隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，耕地?cái)?shù)量不可逆轉(zhuǎn)地要發(fā)生減少的趨勢。如何控制中國耕地減少的趨勢，是保證未來中國糧食安全的一個(gè)重要政策命題。提高農(nóng)產(chǎn)品供給總量，一是要保證農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)所需要的生產(chǎn)要素的有效供給，二是要依靠農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。由于土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不可替代的特征，使農(nóng)業(yè)耕地成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最為稀缺的要素，保護(hù)農(nóng)業(yè)耕地資源是保證農(nóng)產(chǎn)品供給能力最基本的條件。因此，必須保證在不改變耕地用途的前提下實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)。第四，土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“家庭經(jīng)營”的原則。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)證明，家庭經(jīng)營與現(xiàn)代生產(chǎn)力的發(fā)展方向具有一致性，家庭經(jīng)營更有利于適應(yīng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)對(duì)象的生物學(xué)特點(diǎn)，更有利于降低勞動(dòng)監(jiān)督成本，調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者積極性。土地流轉(zhuǎn)不是否定家庭經(jīng)營，恰恰是要進(jìn)一步鞏固家庭經(jīng)營的地位，提高家庭經(jīng)營的競爭力[2]。

三、影響中國土地流轉(zhuǎn)的因素分析

近年來隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地規(guī)模化經(jīng)營成為發(fā)展趨勢，但是中國土地流轉(zhuǎn)比例低，影響了土地的有效利用。土地流轉(zhuǎn)比例低是中國的國情所決定的，是工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，農(nóng)村支持城市發(fā)展政策長期累積而形成的一個(gè)包含多方面因素的社會(huì)問題。

中國現(xiàn)行的農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)土地的流轉(zhuǎn)有非常明顯的影響。中國現(xiàn)行的土地使用權(quán)有承包期限的限制，這就導(dǎo)致農(nóng)戶不能將土地作為財(cái)產(chǎn)看待，他們對(duì)土地缺乏長遠(yuǎn)的收入預(yù)期，不敢在土地上投入大量資金。同時(shí)單個(gè)農(nóng)戶沒有對(duì)土地的法定所有權(quán)，就容易形成地方基層干部以土地集體所有人代表的身份與企業(yè)合謀，喊著發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的口號(hào)，違背農(nóng)民真實(shí)意愿，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地，損害農(nóng)戶利益。這些都嚴(yán)重影響了中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。

中國農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未形成，直接影響到中國土地的流轉(zhuǎn)。中國農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制的發(fā)展滯后，同時(shí)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)還不發(fā)達(dá)，大多數(shù)農(nóng)民的非農(nóng)收入比例低。對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民來講，現(xiàn)階段土地仍然是生活的基本保證。他們不愿把所承包耕地的經(jīng)營使用權(quán)長期地轉(zhuǎn)讓出去，對(duì)其而言失去了承包地就意味著失去了重要的收入來源，同時(shí)也意味著失去了重要的生活保障。在土地的這種生存保障功能沒有改變之前，農(nóng)民是很難割舍土地的，土地流轉(zhuǎn)就難以真正實(shí)現(xiàn)。

中國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。現(xiàn)階段中國農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中主要靠精耕細(xì)作和長久積累的經(jīng)驗(yàn)來提高農(nóng)作物產(chǎn)量，農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)業(yè)科技普及率十分低，在現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力水平下，欲通過轉(zhuǎn)移土地形成較大范圍的集約化經(jīng)營，以大幅度提高土地產(chǎn)出率和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率是不現(xiàn)實(shí)的。

中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的配套服務(wù)機(jī)制不健全，直接影響到中國土地的流轉(zhuǎn)。中國現(xiàn)階段的土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性文件缺乏，土地管理部門沒有規(guī)范的管理程序，土地的調(diào)整以行政調(diào)整為主要形成，沒有形成市場化。同時(shí)中國沒有形成專業(yè)的土地中介機(jī)構(gòu)，土地的交易都是交易主體之間自發(fā)形成，造成了土地的交易成本和風(fēng)險(xiǎn)偏高 [3]。

從以上分析可以看出，在中國這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)落后、人口眾多、土地資源十分緊缺的國家，既要堅(jiān)持以農(nóng)戶為單位的家庭經(jīng)營，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，又要發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，追求規(guī)模效益;既要使一部分農(nóng)民從土地中解脫出來，又要保證他們不能沒有生活保障，這是一項(xiàng)長期而艱苦的任務(wù)。現(xiàn)階段必須首先解決政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的不當(dāng)干預(yù)和農(nóng)戶的生活保障，這兩個(gè)對(duì)土地流轉(zhuǎn)影響最大的問題。同時(shí)堅(jiān)持在平等協(xié)商、自愿、有償原則下，在避免出現(xiàn)耕地撂荒的前提下，在保證公有制的前提下，允許和鼓勵(lì)以農(nóng)民為主體，自行進(jìn)行探索、實(shí)踐土地流轉(zhuǎn)，國家只在宏觀上進(jìn)行控制。

四、對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的評(píng)價(jià)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，并沒有改變土地承包關(guān)系，既可以緩和人地矛盾，使部分農(nóng)民從土地上轉(zhuǎn)移出來，還可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，是提高農(nóng)業(yè)比較效益的一個(gè)好辦法。具體表現(xiàn)在:

第一，沒有改變現(xiàn)有土地承包關(guān)系。黨的十七屆三中全會(huì)的決定提出:賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。今年中央1號(hào)文件也規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。也就是說，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，相當(dāng)于“三權(quán)分離”:經(jīng)營權(quán)歸屬受讓方，承包權(quán)還是歸承包農(nóng)戶，所有權(quán)也還是屬于集體 [4]。流轉(zhuǎn)后的土地，仍然只能用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，不能用作房地產(chǎn)開發(fā)等其他用途;農(nóng)民依法享有土地流轉(zhuǎn)權(quán)益，如租金、股份分紅等。這也體現(xiàn)了中央切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的宗旨。

第二，土地流轉(zhuǎn)可以催生現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。把大量農(nóng)民從土地上解放出來，轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。眾所周知，農(nóng)業(yè)特別是種糧比較效益低，農(nóng)民收入提高幅度小。表面的原因是，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不高;更深層次的原因卻是，農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模偏小。字很多地方，龐大的農(nóng)民群體，人均耕地才很少，吃飽飯倒是沒問題，但要靠土地富起來，卻是不可能的。要解決比較效益低的問題，就要通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，把大量農(nóng)民從土地上解放出來，轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。在耕地總量這個(gè)“分子”不變的情況下，大量減少種地農(nóng)民，效益就會(huì)大幅度提高。

綜上所述，資本與土地的結(jié)合，將大大拓展農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵和增值能力。只要我們準(zhǔn)確理解和貫徹中央政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，熱情支持土地流轉(zhuǎn)這一新生事物，完善管理、加強(qiáng)服務(wù)，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的美好圖景就一定會(huì)早日呈現(xiàn)在世人面前!

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