從布萊爾政府的福利改革看福利國家的轉型

摘要:布萊爾政府福利改革的主要目的在于調整國家在社會福利中的角色和減輕政府的財政負擔，這次改革涉及到勞動就業、養老保險、醫療保健等各個方面。布萊爾政府的福利改革是對福利國家弊端的一種應對措施，反映了由福利國家向社會投資型國家轉型的這一當代潮流。

關鍵詞:布萊爾政府;改革;福利國家;轉型;社會投資型國家

中圖分類號:F84文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0184-03

一

1997年，在經歷了十八年漫長的在野歲月后，工黨重新贏得了英國大選，年富力強的工黨領袖布萊爾成為英國首相。在執政之初，布萊爾政府就積極開展了福利改革。在布萊爾擔任首相的十年間(1997—2007年)，英國政府的福利改革總體上延續了之前保守黨政府的減輕政府財政負擔、轉變國家在福利供給體系中的角色的思路，但在指導思想和具體政策上，還是體現出了一些不同的特色。

在實施改革之前，布萊爾就明確表示過:工黨應該建立一個積極的而不是消極的福利制度，真正給人民提供支持而不是施舍，福利國家的角色就是幫助人民自助，給人民提供獨立的工具 [1]。布萊爾政府的福利改革與布萊爾的社會福利思想有著密切的關系。布萊爾的社會福利思想集中體現在他的《新英國》一書中，在這部新工黨新政策的宣言書中，布萊爾提出了“第二代福利”的思想和主張，其基本內容包括以下兩點:首先，布萊爾指出，第二代福利是要給人以扶持，而不僅僅是施舍。它意味著多種服務，而不僅僅是現金補貼，它包括子女撫養和子女補貼、培訓和失業救濟金、老年人贍養和養老金。社會福利應成為人們實現成功的“跳板”，而不應該成為各種緩解性措施失敗后的安全網。現代社會福利的目標，應該鼓勵人們從事工作以改變自己的處境，而不僅僅是依靠救濟而生活 [2]。換句話說，就是現代社會福利制度必須體現權利與義務相結合的原則。其次，布萊爾指出，第二代福利應該能夠適應英國家庭生活方式的改變，在這種變化了的家庭生活方式中，工作和照料孩子是夫妻共同承擔的，而且退休生活將構成家庭生活的重要組成部分，現代社會福利制度必須使這種家庭生活變化趨勢朝著好的方向發展，并能夠提供更多的安全感來替代恐懼感。現代社會福利應該增強人們的社區感和使命感，現代福利社會所依靠的不是發放更多福利的家長式政府，而是提供就業和教育、幫助人們自救的能動性政府。第二代福利不應該通過高高在上的政府來發號施令，而應該鼓勵地方決策和革新措施，鼓勵公共或私人開展合作 [3]。

1998年，福利制度改革綠皮書《我們國家的新動力:一份新的福利契約》提出了跨世紀的新福利制度的八項原則:(1)圍繞“工作觀念” 重塑“福利國家”。(2)公私福利合作。(3)提供高質量的教育、保健和住房等公共服務。(4)扶助殘疾者。(5)減少兒童貧困。(6)幫助極度貧困者。(7)清除欺詐行為。(8)政府的工作重心從發放福利津貼轉向提供良好的公共服務，使現代福利制度靈活、高效和便民 [4]。總而言之，布萊爾政府福利制度改革的兩大目標就是:第一，調整“國家”與“福利”之間的關系，實現國家由社會福利的管理者向服務者的過渡，用引入私營要素的方法消解國家對社會福利事業的壟斷;第二，調整福利國家的基本任務，“為那些能夠工作的人服務，為那些不能工作的人保險”，實現國家從提供普遍的社會保障向促進就業、幫助弱勢群體的方向過渡 [5]。布萊爾政府的福利改革就是按照這八項原則和兩大目標來逐步展開實施的，具體涉及到勞動就業、養老保險、醫療保健等各個方面。

布萊爾政府在1998年頒布了《全國最低工資法》，為全國最低工資制定了具體標準，并于1999年4月實行，具體規定如下:22歲以上者每小時3.60鎊;18～21歲的工人每小時3.00鎊;為新雇主做工并正在接受達標培訓的22歲以上員工，最初6個月每小時為3.20英鎊。據估計，有近200萬人將從全國最低工資中受益，其中包括130萬婦女和20萬年輕人 [6] 。布萊爾政府還計劃用8億英鎊幫助青年失業者自我就業，在私有部門創造35萬個工作崗位，為失業半年以上的年輕人提供四種選擇:(1)雇主提供的有補貼的工作，每雇傭一名年輕失業者的雇主可獲得每周60英鎊的補貼;(2)環境保護部門提供的為期6個月的工作;(3)自愿性組織提供的工作;(4)接受全日制教育和技術培訓 [7]。工作福利制有以下幾個顯性功能:一是增強領取者的自尊;他們可以自豪地宣稱，他們用勞動換取福利津貼，而不是不勞而獲;二是使領取者獲得了一系列學習勞動技能的機會;三是使接受幫助者獲得了作出了貢獻的感覺，從而增進了社會凝聚力;四是通過向社會提供有形的商品和服務來換回用于社會福利的資金從而削減福利開支[8]。布萊爾政府的目的就是力爭使所有具有勞動能力的人都能實現就業，從而提高國民的自我保障能力，減輕失業和高福利政策給政府帶來的財政負擔。于是，鼓勵就業尤其是鼓勵年輕人就業成為了布萊爾政府福利改革的一個重點。

布萊爾政府的福利改革的一個重點就是計劃建立起一種全新的養老保險制度。新的養老保險制度的核心是建立起一個新的養老金結構，除了繼續強調國家基本養老金的基石作用和職業養老金的重要性之外，國家準備對原有的收入關聯型國家養老保險進行改革，通過大幅度提高其受益水平而建立一個新的、主要針對低收入者(如許多婦女、殘疾人、非全日制雇員、臨時工等)的國家第二養老金，同時推行個人信托保全養老金計劃。由于國家對于這種養老保險計劃在成立條件、最高收費標準、服務內容要求以及投保者對基金管理的參與等方面都有嚴格的規定，因此它具有成本低、安全度高的特點，因此非常適合那些沒有參加職業養老保險而又對原有的個人養老保險不信任的中高收入者。改革的主要目的是集中幫助那些最需要幫助的人，減少低收入者對救助性福利的依賴，同時希望中高收入者通過職業養老保險和個人信托保養老保險為自己提供水平更高的養老保障，從而退出國家第二養老保險。此外，新的養老保險制度還通過收入補助的形式建立起最低收入保障制度，為退休的個人和夫婦規定了相應的最低退休收入線，以確保每一位退休者能獲得體面的收入。最后，為了保護婦女的養老權益，1999年的《福利改革和養老金法案》還明確規定，在夫妻離婚分割財產時，養老金被視為共同財產 [9]。很明顯，這些規定折射出了布萊爾政府福利改革的幫助弱勢群體的政策導向。

1998年，布萊爾政府開始推行新的國民醫療保健計劃，其主要目的是減少醫療保健服務覆蓋面，鼓勵醫療保健服務的市場化 [10]。2000年7月27日，布萊爾政府又公布了全國醫療改革五年計劃。該計劃的目的是大幅度縮短等候就醫時間，建立一套方便病人的醫療服務體系。其主要內容包括:新建100家醫院，增設7 000張床位;增招2萬名護士、7 500名會診醫生和2 000名普通醫生，增加6 500名醫療專家;設立一個負責國家衛生局現代化的機構，一個5億英鎊的全國醫療表現基金;加強醫療與社會服務機構之間的聯系，向中間醫療機構投資9億英鎊;與會診醫生、普通醫生簽訂新合同，讓護士、助產士和特殊醫療師發揮新作用;更多地尊重病人的選擇和權益，如手術取消賠償損失、信托董事會中設病人代表、為病人建立電子病歷等 [6]。

二

社會福利制度通過以下三條途徑來滿足人們的需要:(1)減少困難;(2)增強人們克服困難的能力;(3)提供所需的資源 [8]。但是，以英國為代表的西方國家政府在戰后建設本國福利制度時，更多地只是著眼于幫助國民解決生活困難和提供所需的資源這兩條途徑，考慮的是如何幫助國民解決生活中遇到的各種困難，以及如何盡可能多地為國民提供金錢、食品、住房、醫療、教育、法律援助和情感關懷等多方面的資源，高福利、高補貼政策的福利國家是它們追求的共同目標。然而，在20世紀70年代以前，以英國、瑞典為代表的福利國家在制定本國的福利政策時在很大程度上都忽略了“增強人們克服困難的能力”這一條途徑。事實證明，這一失誤帶來了嚴重的后果:人們在遇到生活困難時首先想到的不是如何想辦法去克服困難，而是指望政府的援助;人們對獲取福利待遇的權利考慮得太多，而對于自身應該承擔的義務考慮得太少。所以，在世界范圍內，國家大包大攬的福利國家模式從20世紀90年代就開始轉型了。布萊爾政府的福利改革實際上反映的就是福利國家轉型的時代潮流。

針對傳統福利國家的種種弊端，從20世紀90年代開始，以英國為代表的許多歐洲國家紛紛實行“第三條道路”的政策，而改造福利國家的“第三條道路”政策的核心就是英國著名學者、倫敦經濟政治學院院長安東尼·吉登斯所提出的“社會投資型國家”。“第三條道路”的主張放棄了傳統的國家干預主義和自由放任主義的思想對立，企圖把二者結合起來，對傳統的福利國家制度進行改革，目的是把福利國家改造為“社會投資型國家”，增加對教育和職業培訓的投資，而盡量不直接對國民進行經濟上的資助，以求達到效率與公平兼顧的效果。而布萊爾政府的福利制度改革在很大程度上就是受到了吉登斯的影響與啟發。

社會投資型國家是吉登斯為落實積極福利社會的理念而提出的政策導向和福利制度類型。社會投資型國家之所以不同于福利國家，是因為它主張在公共部門和私人部門之間建立一種協作機制，在最大限度地利用市場的動力機制的同時，把公共利益作為一項重要的因素加以考慮。它既涉及國際、國家和地方各層次的調控之間的平衡，也涉及社會生活中經濟因素與非經濟因素之間的平衡。吉登斯所說的社會投資型國家是一種社會政策，它主張社會福利投資的多元化和民主化，同時它也是一種福利制度類型的建構和社會投資事業的機制。在堅持社會民主主義的再分配的福利模式的同時，發揮市場調節的能動作用，發展以個人能力為中心的責任福利制度，建立分配方式多元化的新型福利體系和人民廣泛參與的福利民主制度，以適應當代經濟、政治和文化的變化趨勢與全球化對人類福利的挑戰。按照吉登斯的解釋，社會投資型國家是將各方面的積極性結合起來，重新組織福利資源，在全球、國家、地方和企業與個人等各個層面上都發揮福利功能，并且為實現人類生活幸福貢獻自己的力量的社會[11]。

吉登斯所主張的是建立一種積極的福利社會，給予失業者及其他社會弱勢群體主動的或積極的社會援助，在可能的情況下盡量進行人力資本方面的投資，而不是簡單地提供經濟上的援助。“積極福利”的思想將把貝弗里奇所提出的每一個消極的概念置換為積極的:變匱乏為自主，變疾病為積極的健康，變無知為一生中持續不斷的教育，變悲慘為幸福，變懶惰為創造[12]。吉登斯說得很明白:“積極的福利意味著要在任何產生依賴、孤立和缺乏自我實現的地方反擊它們。”[13]“積極的福利社會”這一概念糾正了以往把福利僅僅理解為單一的經濟福利，精神的或非物質的福利則被排除在外的比較消極而被動的福利觀念。“積極的福利社會”反對物質第一的福利主義，把激發人的自主性與能動性看做是實現人的幸福的更重要的條件。簡言之，“積極的福利社會”是一種強調責任和權利相統一的構想。“積極的福利社會”所要達到的理想境界就是:在國民遇到困難時，首先想到的不是依靠國家，而是憑自己的能力來解決問題，布萊爾提出的“第二代福利”的主張就是直接受到了“積極福利”這一思想的啟發而提出來的。

自20世紀80年代中期以來， “新自由主義”在西方發達國家風行一時，它主張減少國家對經濟的干預，大幅削減社會福利支出，實施社會福利的多元化。這些做法雖然對促進西方發達國家的經濟發展起到一定的作用，但也加劇了社會的不平等，使貧困人口激增，社會矛盾激化。吉登斯有關“積極福利政策”與建設“社會投資型國家”的福利改革構想，實質上是在接受了部分新自由主義對福利國家的合理批評的基礎上，對老派社會民主主義社會福利理論的修正與改造:在繼續關注社會排斥與社會弱勢群體的保護問題，強調社會公正的同時，吸收新自由主義社會福利理論中的合理部分;重新界定國家與社會的責任關系，減輕國家責任，強調個人責任;倡導國家與其他社會組織在福利領域的合作，謀求建立一種各方共擔風險、共享權利的社會 [14]。布萊爾工黨政府的福利改革很大程度上就是在吉登斯這一構想的指引下逐步展開的。所以，布萊爾政府的福利改革與20世紀80年代撒切爾政府的福利改革雖然都強調要改變國家大包大攬的福利國家模式，都主張要削減政府的社會福利開支，但是，布萊爾政府的福利改革更加強調國家對各類弱勢群體的關注，更加強調改革過程中維護社會公正、扶助弱勢群體的重要性。

布萊爾政府的福利改革反映的是福利國家轉型的時代潮流，也是吉登斯關于“社會投資型國家”福利改革構想的重要實踐。當然，吉登斯有關“積極福利政策”與建設“社會投資型國家”的福利改革構想能否真正實現，還需要一定的時間去驗證。但有一點是可以肯定的，那就是:隨著福利國家模式弊端的不斷暴露，福利國家的轉型是一種歷史的必然。受各種社會現實因素的影響，福利國家的轉型不會一蹴而就，因為福利改革畢竟關系到西方國家廣大民眾的切身利益，而西方各國政府出于爭取選民等政治因素的考慮，在福利改革方面步子是不敢邁得太快太大的。但不管怎樣，福利國家轉型過程中涌現出的理論與實踐經驗的總結，無論對于以英國為代表的有著完善福利的經濟發達國家，還是對于廣大的缺乏完善福利的發展中國家，都有著極其重要的現實意義。

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To about the Transitionof Welfare State from the WelfareReformofBlairGovernment

LIU Su-rong

(School of Humanity， Yunnan University， Kunming650091， China)

Abstracts: The main purposes of welfare reform of Blair government was adjusting the role of state in social welfare and reducing the financial burden ，and this reform concern employment， old-age insurance， health care， Etc. The welfare reform of Blair government is a response to the defects of welfare state ，and reflects the contemporary trends:the transition from welfare state to social investment state.

Key words: blair government; reform ;welfare state ; transition; social investment state