淺析行政訴訟中原告資格問題

摘 要: 行政訴訟法及其司法解釋對行政訴訟中的原告資格進行了規定，但是仍然有很多的不足和漏洞需要進一步完善，以更好地保護行政相對人的合法權益和國家社會的整體利益。

關鍵詞: 行政訴訟 原告資格 不足 完善建議

一、我國《行政訴訟法》和司法解釋中對原告資格的規定

行政訴訟的原告，是指認為行政主體及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，而向人民法院提起行政訴訟的個人或者組織。[1]《行政訴訟法》第二十四條第一款規定:“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。”《最高人民法院關于行政訴訟法的司法解釋》第十二條規定:“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”據此，可得出，享有行政訴訟原告資格的法定條件有以下三個:

(1)原告必須是公民、法人或者其他組織;

(2)原告必須與侵犯其合法權益的具體行政行為有法律上的利害關系;

(3)原告必須是向人民法院提起行政訴訟的行政相對人。

二、行政訴訟中原告資格規定的不足

(一)僅局限于我國“公民”。

《行政訴訟法》對于原告資格的規定僅局限于公民，即具有中華人民共和國國籍的自然人，這就將外國人和無國籍人排除在了行政訴訟原告以外。然而我國加入WTO組織后，對外經濟得到了迅速發展，使得越來越多的外國人和無國籍人會與我國的行政主體形成行政法律關系。在實踐中，這些外國人和無國籍人是否有資格成為行政訴訟原告應該予以明確的界定。現在，許多涉外行政官司因為原告資格的不確定而無法以行政訴訟來進行，可是他們也不符合其他訴訟的要求，使得許多外國相對人的合法權益無法得到有效的保障，這非常不利于我國經濟特別是對外經濟的長足發展。

(二)僅局限于行政相對人。

《行政訴訟法》對原告資格的認定僅僅局限于行政相對人，而把行政機關和檢察機關排除在外。由于行政訴訟被定位為“民告官”的訴訟，因此法律也只規定了行政相對人的原告資格。但是行政機關和檢察機關仍然有成為行政訴訟原告之必要。

首先，行政機關應該具有行政訴訟原告資格的主要理由如下。

1.行政訴訟應該同時包括“官告官”的訴訟，僅僅局限于“民告官”，從理論上說不夠嚴謹、全面和準確。當某一個行政機關成為其他行政機關行使行政管理職權的相對人，并認為其他行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益時，它同樣可以作為機關法人以原告的身份提起訴訟。

2.從理論上而言，行政機關可以作為機關法人參與行政法律關系，因而有可能發生行政爭議而形成行政案件，在這種具體的行政訴訟法律關系中，該行政機關只能作為原告一方當事人參加訴訟。

3.從司法實踐來看，我國的行政訴訟制度雖然還不夠健全完備，但是“民告官”與“官告官”的行政案件在適用法律方面并不存在實質的差異，人民法院能夠也已經處理過不少“官告官”的案件。

其次，我認為檢察機關應該具有原告資格，理由如下:

1.如果行政相對人的合法權益受到侵害，但是不敢或無力起訴時，檢察機關可以代為提起行政訴訟以保護行政相對人的合法權益。

2.在某些情況下，行政機關可能會為了逃避成為被告，而犧牲國家利益來滿足行政相對人的不合理要求，檢察機關可以提起行政訴訟，從而維護國家的利益。

3.現實生活中，有很多具體行政行為損害國家利益或者公共利益，而無人提起訴訟，此時檢查機關可以成為行政訴訟的原告。

(三)僅局限于被具體行政行為侵害。

依照《行政訴訟法》及司法解釋的規定，在行政訴訟過程中，人民法院只審查具體行政行為，且只審查具體行政行為的合法性，抽象行政行為則被排除在外。因而，大量的因抽象行政行為而被侵害合法權益的行政相對人無法得到法律的保護。在實際生活中，行政機關為了規避法律責任，常常將具體行政行為抽象化。隨著我國法制的不斷發展，公民保護自身合法權益的意識也越來越強，行政機關作出的抽象行政行為如果嚴重侵犯相對人的權益，公民如果不能訴諸法律，就會試圖通過法律之外的手段加以解決，這必然影響我國的法制建設，嚴重的甚至可能影響社會的和諧。因此，我覺得應當賦予就抽象行政行為提起行政訴訟的原告資格。

(四)僅局限于與具體行政行為有法律上的利害關系。

最高《人民法院關于行政訴訟法的司法解釋》第十二條規定，僅“與具體行政行為有法律上利害關系的”行政相對人可以提起行政訴訟，但何為“法律上的利害關系”，法律沒有做出明確的規定，導致這一標準的模糊性，不便于實際操作，也將公益訴訟排除在外了。隨著社會的不斷發展，行政機關的職權也在迅速擴張，其具體行政行為所產生的影響，許多已不再局限于所針對的特定的個人或組織，往往會波及到國家利益和社會公共利益。然而，原告資格的認定，使得特定的行政相對人與該損害國家利益和社會公共利益的具體行政行為之間沒有“法律上的利害關系”，人們無法直接通過行政訴訟程序來保護國家和社會公共利益。

三、完善建議

(一)擴大“公民”的外延。

根據實踐操作和我國現今的實際情況，對法律規定中的“公民”的外延應給予一定范圍的擴大，它不僅應該包括我國的公民，而且應該包括外國人和無國籍人在內，這樣才符合我國的行政法制建設和對外經濟的發展情況。只有將“公民”的外延擴大至外國人和無國籍人，才能合理有效地、最大范圍地保障行政相對人的合法權益。

(二)拓寬原告的資格范圍，將行政機關和檢察機關納入行政訴訟原告中。

在西方國家中，政府作為行政機關可以行使行政訴訟權。以英國為例，《英國王權訴訟法》第16條規定:“盡管申請司法救濟由司法行政官員或其它類似的官員作出，但是，政府可以像其它臣民個人那樣，通過互相訴訟程序或作為一方當事人和作為這種程序的一方，獲得救濟。”我們也應該將行政主體和檢察機關納入到行政訴訟原告的范圍中，那么當公共利益受到具體行政行為侵害時，就可以由行政機關或者檢察機關代表公共利益對其進行起訴。

(三)賦予就抽象行政行為提起行政訴訟的原告資格。

《行政訴訟法》第十二條規定，針對行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為提起的行政訴訟，人民法院不予受理。但是抽象行政行為會直接或間接地影響行政相對人的合法權益，實際上有些抽象的行政行為直接對私人的權利和義務加以限制，并不需要具體行政行為的中介。因為抽象行政行為不僅適用得范圍廣，還針對不特定的行政相對人，并且能反復適用，所以，一些違法的抽象行政行為侵害相對人權益的機會也越多，范圍也越廣。《行政訴訟法》沒有賦予抽象行政行為相對人原告資格，實際上致使大量的主要的行政侵權行為處于司法審查的灰色地帶，其結果導致作出違法決定的機關無需承擔任何法律責任，而執行此決定的機關卻承擔敗訴的責任。將抽象行政行為排除于司法審查之外的另一不良后果，是使某一具體行政行為被判決撤銷或變更后，作為該行為依據的抽象行政行為依然合法存在，并可能被反復適用，其結果必然導致相同的違法行政行為的再現，從而達不到行政訴訟的效果，產生很多不必要的重復訴訟。[2]所以，抽象行政行為也應該納入到行政訴訟的原告中。

(四)明確“法律上的利害關系”的內涵，賦予公益訴訟原告資格。

對于“法律上利害關系”的理解，有學者認為應把握以下三個方面。[3]

1.這種利害關系應當限于法律上的利害關系，而不能泛指一切利害關系，即由于某一具體行政行為的作出使原告法律上的權利、義務受到了影響。

2.這種法律上的影響是由于行政機關行使行政職權、作出某一特定的具體行政行為所導致的，是行政權運作的結果。這種狀況的存在，通過民事訴訟的途徑無法加以解決，只有通過行政訴訟才能加以解決。

3.被訴具體行政行為對原告應享有的合法權利的影響是必然性的，而不是一種可能性。因此，司法解釋將相對人之外的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的資格限定為“法律上利害關系”的人，既排除了只有行政管理相對人才有權提起行政訴訟從而使訴權范圍失之過窄的狀況，又避免了將行政訴訟原告資格規定得過于寬泛而不利于行政審判工作正常開展狀況的出現，不失為符合我國目前行政訴訟制度實際發展情況的一個明智之舉，對于健全我國行政訴訟制度，進一步完善我國行政訴訟的立法起到明顯的推進作用。

我認為，“法律上的利害關系”局限了行政訴訟原告的范圍，應當將公益訴訟也納入到原告資格中來。但是出于防止起訴人濫用訴權和維護行政效率的考慮，對公益訴訟的受案范圍應該有比較嚴格的限制。同時，在公益訴訟的提起條件上必須將“利害關系的非直接性”嚴格限定在公共利益，即公益訴訟起訴人所請求保護的利益不能是公共利益之外的特定的、個人性的利益，而應該是與特定個人無關聯，與國家和社會整體利益密切相關。公益訴訟的發展將會很好地保護更廣大行政相對人的合法權益。

綜上所述，行政訴訟中的原告資格問題是一個很重要的問題，雖然其經歷了一定的發展，但是仍然有很多不足和漏洞存在，需要根據我國的實際情況和法制現狀對此進行變更和完善，以更好地保護行政相對人的合法權益和國家社會的整體利益。

參考文獻:

[1]姜明安主編.行政法與行政訴訟法(第三版).北京大學出版社、高等教育出版社.

[2]向亞克.對行政訴訟原告資格的反思.

[3]沈福俊.論對我國行政訴訟原告資格制度的認識及其發展.