淺談高速公路運行的管理體制

[摘要]伴隨著高速公路的迅速發(fā)展，其運營管理體制也存在著許多不容忽視的現(xiàn)實問題，體制不順、政策法規(guī)滯后及行業(yè)指導(dǎo)不及時是出現(xiàn)諸多問題的重要原因。因此，必須采取相應(yīng)對策，制定合理的管理體制方案，完善我國高速公路運營管理體制。

[關(guān)鍵詞]管理體制 運營管理 設(shè)計說明 政企分開 特許經(jīng)營 資本運作 綜合執(zhí)法

一、高速公路運營管理的現(xiàn)狀

管理高速公路有其自身特定的規(guī)律，特別需要制定專門的法規(guī)來進(jìn)行有針對性的管理。鑒于目前我國各省對高速公路運營管理的做法各不相同，機(jī)構(gòu)形式繁多，權(quán)利范圍大小不一，已出現(xiàn)不少矛盾、問題和較為混亂的局面，行政執(zhí)法中又常缺乏具體的法律依據(jù)，造成執(zhí)法困難，不利于大眾的識記與監(jiān)督，也不利于高速公路有效的運營管理。因此，應(yīng)通過專門立法全面解決現(xiàn)行高速公路運營管理中存在的突出問題，有些行政執(zhí)法困難問題可作出詳細(xì)規(guī)定。近些年來，我國高速公路管理已積累了一些較為成熟的經(jīng)驗，特別在養(yǎng)護(hù)、收費及路政管理方面已具備了進(jìn)行統(tǒng)一管理的可能。以下筆者進(jìn)行必要的分析。

二、我國高速公路運營管理體制方案設(shè)計

基于我國高速公路管理體制的發(fā)展現(xiàn)狀和國外高速公路管理體制的經(jīng)驗，并結(jié)合上述高速公路管理的基本理論，針對收費經(jīng)營型性質(zhì)高速公路，設(shè)計了一種高速公路管理體制方案方案為:“政企分開、特許經(jīng)營、資本運作、綜合執(zhí)法”基于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國情特征，并不存在一個所謂的市場經(jīng)濟(jì)下的標(biāo)準(zhǔn)管理模式。按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)特征及各地區(qū)高速公路發(fā)展趨勢，此方案比較適合于收費經(jīng)營型高速公路占主導(dǎo)的省區(qū)。方案設(shè)計說明及其優(yōu)缺點分析如下:

1. 設(shè)計說明

(1)基本思路:“政企分開、特許經(jīng)營、資本運作、綜合執(zhí)法”在省級層面“一廳一局一公司一總隊”的主體架構(gòu)基礎(chǔ)上，建立三個體系:①在政企分離、職能到位的基礎(chǔ)上，建立特許經(jīng)營、微觀規(guī)制的行政管理體系;②在規(guī)模經(jīng)營、資本運作的基礎(chǔ)上，建立“管人、管事、管資產(chǎn)”三位一體的三層次國有資產(chǎn)管理體系;③在統(tǒng)一、效能的基礎(chǔ)上，建立路政、運政、稽征“三合一”綜合執(zhí)法體系。

(2)關(guān)于運作目標(biāo)、職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運行機(jī)制設(shè)計的說明。對于政府層面的組織目標(biāo)，將其定位為:為社會提供一個安全、便捷、經(jīng)濟(jì)、智能的公路服務(wù)系統(tǒng)。對于國有資產(chǎn)運營企業(yè)層面的組織目標(biāo)，將其定位為:實現(xiàn)區(qū)域公路網(wǎng)規(guī)劃與高速公路有效利用。

①公共行政管理層面的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運行機(jī)制。該層面的組織結(jié)構(gòu)與機(jī)構(gòu)設(shè)置分決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層三個方面。決策層在省級政府序列中主要包括交通廳、公安廳兩個部門，其中公安廳主要負(fù)責(zé)高速公路安全管理。執(zhí)行層在交通行業(yè)內(nèi)部包括交通廳所屬的專業(yè)局—公路局和交通廳所屬的執(zhí)法主體—高速公路執(zhí)法總隊。監(jiān)督層包括各級紀(jì)委、監(jiān)察、審計機(jī)構(gòu)，其負(fù)責(zé)對決策層與執(zhí)行層實施包括經(jīng)濟(jì)、行政、黨紀(jì)等的監(jiān)督。公共行政管理層面的管理通過規(guī)劃計劃、法律法規(guī)、行政合同、行政監(jiān)督、價格聽證、行政執(zhí)法、行政處罰、行政復(fù)議等運行機(jī)制來實現(xiàn)。

②國有資產(chǎn)管理層面的運作目標(biāo)、職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運行機(jī)制。該層面的組織結(jié)構(gòu)與機(jī)構(gòu)設(shè)置分“公路國資委—公路資產(chǎn)公司—公路經(jīng)營企業(yè)”三個層次展開。交通廳除了設(shè)置公路局、高速公路執(zhí)法總隊等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之外，為適應(yīng)高速公路國有資產(chǎn)管理的需要可平行設(shè)置公路國有資產(chǎn)管理委員會。公路國資委屬于公路國有資產(chǎn)管理的第一個層次———政府監(jiān)管層，其按照權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則，履行出資人職責(zé)，行使公路國有資產(chǎn)管理監(jiān)督職能，對所管國有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管。第二層次是高速公路交通資產(chǎn)(控股)公司，其性質(zhì)屬資本運營主體，它與政府交通主管部門之間是委托—代理關(guān)系，代表政府交通主管部門對控股公路經(jīng)營企業(yè)行使國有資產(chǎn)出資人所有者職能，同時，對授權(quán)經(jīng)營范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)進(jìn)行運營，依據(jù)規(guī)定向政府交通主管部門上繳資產(chǎn)收益。其職能有產(chǎn)權(quán)代表、產(chǎn)權(quán)管理、產(chǎn)權(quán)運作。第三層次是高速公路經(jīng)營企業(yè)。高速公路經(jīng)營企業(yè)的主要業(yè)務(wù)涉及收費、監(jiān)控、養(yǎng)護(hù)、服務(wù)區(qū)經(jīng)營等。需注意的是，為避免路網(wǎng)分割對高速公路整體性、統(tǒng)一性功能的破壞，高速公路企業(yè)應(yīng)實行規(guī)模經(jīng)營。

2. 本方案的優(yōu)缺點

(1)優(yōu)點:交通主管部門承擔(dān)高速公路國有資產(chǎn)監(jiān)管職能較好地避免了公路資金的流失，使政府公路網(wǎng)規(guī)劃目標(biāo)相對容易實現(xiàn);政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能與企業(yè)經(jīng)營管理的分離較好解決了

政企分開的要求，滿足了轉(zhuǎn)變政府職能的需要;將高速公路與一般公路實行統(tǒng)一管理，減少了公路管理的環(huán)節(jié)和節(jié)約了管理成本，改善了各級政府交通行政管理機(jī)構(gòu)的整體績效，較好體現(xiàn)了精簡、統(tǒng)一、效能的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則，順應(yīng)了公路全路網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)化管理的需要;通過特許經(jīng)營方式來界定政府、企業(yè)間關(guān)系，有利于公眾利益的維護(hù)，組建隸屬省交通廳的綜合行政執(zhí)法主體，解決了行政執(zhí)法主體合法性的認(rèn)定問題，適應(yīng)了行政訴訟法所提出的法律要求;實行綜合執(zhí)法，提高了執(zhí)法效率，有利于高速公路低耗運行、高質(zhì)維護(hù)和快速反應(yīng)管理系統(tǒng)的建立。

(2)缺點:由于一定程度上存在競爭不足、經(jīng)營壟斷，使得特許經(jīng)營制度較難體現(xiàn)特許投標(biāo)制度在促進(jìn)競爭方面的優(yōu)勢，可能導(dǎo)致效率的低下;由于該方案將“資本運作”作為重要特征，因此其比較適合于收費經(jīng)營型高速公路占主導(dǎo)的省區(qū)，也就是較適合于當(dāng)前采用第一類模式、第二類模式的地區(qū)，但對于以收費還貸型為主的第三類模式地區(qū)適應(yīng)性較差;第一類模式轉(zhuǎn)變?yōu)锳方案則需要進(jìn)行較多的說明、協(xié)調(diào)工作。對于這類已經(jīng)脫離交通部門管理的公路國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)，在當(dāng)前國有資產(chǎn)改革中必須明確其承擔(dān)與省交通廳委托的高速公路資產(chǎn)經(jīng)營公司同樣的責(zé)任與義務(wù)，既要考核其資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)績，也要考核其落實公路網(wǎng)規(guī)劃的目標(biāo)，以配合政府交通部門實現(xiàn)政府目標(biāo)。

參考文獻(xiàn):

[1]黃蘭華:公路建設(shè)項目效益后評價研究[D].長安大學(xué)，2008

[2]耿濤:中國高速公路的腳步[J].汽車運用，2007，(7)

[3]王吉平:城市道路網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)可靠性研究[D].長安大學(xué)，2005