“鄉財縣管”改革的實踐與探索

“鄉財縣管鄉用”，作為財政管理方式的改革，只是中國綜合農村改革的一小部分，卻具有影響全局的重大意義。它是中央為防止農民負擔反彈而采取的重大舉措，是重構鄉鎮財政體制和行政體制的重要基礎，關系到廣大基層干部的切身利益，也關系到鄉鎮政府的前途和走向，因此，汶上縣委、縣政府對此項改革十分重視，多次研究部署，從2005年底開始對鄉鎮財政試行“鄉財縣管”改革，經過幾年的運行嘗試，事實證明，鄉財縣管改革是一劑破解鄉鎮財政困難的“良方”。

一、改革背景

鄉鎮財政自建立以來，對促進我國農村經濟和各項社會事業發展，鞏固和加強農村基層政權建設發揮了重要作用。近年來，隨著農村稅費改革的深化和政府職能的轉變，鄉鎮財政收入規模大幅下降，財政支出范圍明顯縮小，不少鄉鎮存在財政供養人員較多、債務負擔過重、管理水平低下等問題。為推動建立縣鄉財政體制框架，規范鄉鎮收支行為，防范和化解鄉鎮債務風險，維護農村基層政權和社會穩定，迫切需要改革鄉鎮管理方式，實行鄉財縣管理。

二、改革重要意義

鄉財縣管”是鄉鎮財政管理方式的重大變革，按照建立公共財政體系和建設社會主義新農村的要求，實施“鄉財縣管”改革，具有十分重要的意義。

1.有利于鞏固和深化農村稅費改革成果。近年來，隨著稅費改革的不斷深化，鄉鎮財政收支規模發生重大變化，因此，通過實行“鄉財縣管”，規范鄉鎮收支渠道，促使鄉鎮依法組織收入，合理有效使用資金，不僅有利于鞏固農村稅費改革成果，也有利于社會主義新農村建設。

2.有利于緩解鄉鎮財政困難。由于鄉鎮財政供給人員過多、債務過重、支出管理較為混亂等原因，導致鄉鎮財政困難，實行“鄉財縣管”后，財政供給人員的審批將更加嚴格，不僅有利于控制財政供給人員的增長，也將有效防止一些鄉鎮隨意舉債，遏制債務繼續膨脹。

3.有利于全面提高財政管理水平。“鄉財縣管”后，實行鄉鎮賬戶統設、收入統解、工資統發、采購統辦，有利于增強縣鄉兩級財政資金調度的靈活性。

三、改革實施情況

2005年10月，汶上縣在學習安徽等地“鄉財縣管”改革經驗的基礎上率先在濟寧地區啟動改革。主要做了如下工作:

1.領導重視，措施得力。縣委、縣政府對此次改革十分重視，成立了鄉財縣管改革領導小組，全面負責鄉財縣管改革的組織實施，及時召開了全縣鄉財鄉用縣管改革動員會議，就鄉財縣管改革工作進行安排部署。

2.建章立制，制定完善管理辦法。在借鑒外地經驗的基礎上，結合本縣實際，研究制定了《汶上縣鄉財鄉用縣管改革實施意見》、《汶上縣鄉鎮財政預算管理辦法》和《汶上縣鄉鎮教育系統財務管理規定》等一系列改革文件和相關配套措施。

3.管理模式和賬簿設置情況。鄉財縣管采用的是總預算管理模式，即對鄉鎮總預算進行管理。取消鄉鎮總預算會計，成立汶上縣財政局鄉財縣管中心，由鄉財縣管中心統管鄉鎮財政資金和賬務核算，中心為每個鄉鎮設預算內、預算外兩套賬進行核算。取消鄉鎮政府經費會計及所屬部門單位會計，由財稅所統一核算各單位會計賬務。在財稅所設置政府經費、計生、民政三套賬。財稅所設統管會計(財政結算員)、出納和征解會計，同時以上三個部門設報賬員。

4.認真抓好“五項清理”。一是清理鄉鎮財政供給人員。建立財政供給人員工資檔案，實行編制內人員工資由縣財政局統一發放。二是清理票據。各鄉鎮財稅所原領用的票據全部上交核銷，各鄉鎮使用的票據統一由鄉財縣管中心發放及核銷，做到票款同行。三是清理銀行賬戶。鄉鎮財稅所只開設“工資專戶”和“支出專戶”兩個銀行賬戶，其他賬戶一律取消。四是清理資產，摸清鄉鎮家底。五是清理鄉鎮債權債務，控制鄉鎮債務規模。

5.加強對鄉鎮財政財務收支的監管。對鄉鎮財政收入實行目標考核，納入縣委縣政府《績效考核辦法》，簽訂任務目標責任書。研究制定了鄉鎮公用支出定額，嚴格按照先工資和其他人頭支出、后公務費、再發展支出的順序安排支出預算。

6.完善縣鄉財政體制，逐步加大對鄉鎮轉移支付力度。一是調整完善縣鄉財政體制。2005年取消了鄉鎮原體制中農業稅等上解447萬元;鄉鎮耕地占用稅和契稅全部作為鄉鎮固定收入。2007年對鄉鎮實施所得稅和營業稅分享改革，取消鄉鎮城建稅上解。將鄉鎮教師工資上劃縣級財政管理，減輕了鄉鎮財政負擔。二是逐步加大對鄉鎮轉移支付。自2005年改革以來，逐年分配給鄉鎮保障性和激勵性轉移支付過億元。

四、鄉財縣管改革取得的成效

自“鄉財縣管”改革實施以來，鄉鎮收入不斷增加，工資發放及時，鄉鎮各項事業得到較好保障，取得明顯成效。

1.激發了鄉鎮增收節支、自我發展的積極性。鄉鎮級財政收入增長迅速，增幅逐年提高。公務費得到有效控制，所占比例逐年下降。

2.鄉鎮財政保障能力逐步增強。保證了鄉鎮人員工資的按時發放及機關工作的日常運轉。人員工資標準逐步提高并達到國家規定標準，沒有再出現工資拖月欠發現象。社保、教育、農業等重點支出得到較好保障。

3.規范了鄉鎮帳務處理。改革后，鄉鎮所有帳務都在統一軟件平臺上操作，科目統一按會計準則設置;在資金支付上，要求鄉鎮出納嚴格審核原始憑證，不符合規定的票據不得列支，杜絕了白條列支等現象的發生。

4.鄉鎮債務膨脹的現象得到遏制。改革后鄉鎮未發生新的債務，并償還了以前年度債務，鄉鎮債務規模得到有效遏制，財政風險逐步降低。

五、結論

稅費改革管住了鄉鎮政府的收入環節，而“鄉財縣管”則要管住鄉鎮政府的支出環節。因此，從體制上解決鄉鎮政府人員膨脹、債務惡化、“三亂”反彈的“釜底抽薪”之策，為農村上層建筑的改革和調整提供財力支持和制度保障，是破解鄉鎮財政困難的一劑“良藥”。